From Global Commitments to Country Programming: Coherence Challenges in Multilateral Food Security Governance

Stel je een wereld voor waarin de regels voor het voeden van de planeet zijn vastgelegd in grootschalige, mondiale overeenkomsten, die beloven honger te beëindigen en veerkrachtige voedselsystemen op te bouwen. Deze beloften worden gedaan door leiders en organisaties die samenkomen in hoofdsteden en conferentiezalen, waarbij zij ambitieuze doelen voor de toekomst stellen. Toch ziet het resultaat er vaak anders uit wanneer deze beloften de praktijk bereiken, daar waar boeren gewassen planten en gezinnen voedsel kopen. De grootschalige plannen vertalen zich niet altijd naar de specifieke projecten die mensen daadwerkelijk helpen. Deze kloof tussen beleid op hoog niveau en de realiteit op de grond is het centrale raadsel dat de wereldwijde voedselzekerheid voor staat. Het is niet simpelweg een kwestie van pech of een gebrek aan geld; het is een structureel probleem waarbij de manier waarop internationale organisaties zijn opgebouwd, hoe ze met elkaar communiceren en hoe ze hun financiering verkrijgen, eigenlijk tegen de doelen kunnen werken die ze proberen te bereiken.

Een team onderzoekers van de Universidad Politécnica de Madrid zette zich in om te begrijpen waarom deze discontinuïteit blijft bestaan. Zij richtten hun aandacht op drie belangrijke VN-organisaties gevestigd in Rome: de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO), het Wereldvoedselprogramma (WFP) en het Internationaal Fonds voor Landbouwontwikkeling (IFAD). Deze drie groepen zijn de primaire motoren van het wereldwijde werk op het gebied van voedselzekerheid. Elk heeft een specifieke taak: de één biedt technisch advies en data, een ander beheert noodhulp bij voedseltekorten tijdens crises, en de derde richt zich op langetermijnleningen voor landelijke ontwikkeling. Hoewel ze bedoeld zijn om als een team samen te werken, vonden de onderzoekers dat hun interne structuren hen vaak in verschillende richtingen trekken. De studie beweert het probleem niet opgelost te hebben, maar biedt een nieuwe manier om te zien hoe de onderdelen in elkaar passen, waarbij wordt gesuggereerd dat het probleem niet alleen gaat over coördinatie, maar over het diepe ontwerp van het systeem zelf.

Om het probleem te begrijpen, keken de onderzoekers naar de manier waarop deze instanties hun werk plannen. Elke instantie stelt voor elk land waar zij opereren een eigen gedetailleerd plan op. De Voedsel- en Landbouworganisatie schrijft een "Country Programming Framework", het Wereldvoedselprogramma stelt "Country Strategic Plans" op, en het Internationaal Fonds voor Landbouwontwikkeling ontwikkelt "Country Strategic Opportunities Programmes". Deze documenten horen samen te gaan met één enkel, verenigd plan voor de Verenigde Naties in dat land, bekend als het Sustainable Development Cooperation Framework. In theorie zouden al deze plannen in dezelfde richting moeten wijzen, als een vloot schepen die naar dezelfde horizon vaart. In de praktijk ontdekten de onderzoekers echter dat de schepen vaak op verschillende schema's varen, volgens verschillende kaarten navigeren en verantwoording afleggen aan verschillende kapiteins.

De studie identificeerde drie hoofdoorzaken waarom deze plannen niet op één lijn liggen. De eerste reden is verticaal, wat betekent dat de verbinding tussen het wereldwijde hoofdkantoor en de lokale landkantoren vaak verbroken is. De wereldwijde instanties stellen brede doelen vast, maar de lokale kantoren moeten complexe regels en verschillende tijdlijnen navigeren om zaken te kunnen verrichten. De tweede reden is horizontaal, verwijzend naar de interactie tussen de drie instanties onderling. Omdat zij verschillende mandaten en verschillende manieren van succesmeting hebben, werken zij vaak parallel aan elkaar in plaats van samen. De ene instantie kan zich richten op langdurige landbouwprojecten, terwijl een andere gericht is op directe noodhulp, en zonder een sterk mechanisme om deze inspanningen samen te weven, kan het werk gefragmenteerd raken.

De derde en misschien wel krachtigste reden is financieel. De manier waarop deze instanties hun geld verkrijgen, vormt hun handelen meer dan bijna alles anders. Ideaal gezien zouden zij een stabiele pool van geld ontvangen die hen in staat stelt om op de lange termijn te plannen. In plaats daarvan komt het grootste deel van hun financiering van donoren die geld geven voor specifieke, kortlopende projecten. Dit is als een groep bouwers die probeert een huis te bouwen, maar elke donor betaalt slechts voor een enkele baksteen of een specifiek raam, en dicteert precies waar die moet komen. Dit dwingt de instanties om achter deze specifieke donaties aan te jagen, wat vaak leidt tot het uitvoeren van aparte projecten die er goed uitzien voor de donoren, maar niet passen in een grotere, samenhangende strategie. De onderzoekers vonden dat deze financiële druk een situatie creëert waarin instanties strijden om middelen in plaats van samen te werken, wat het zeer moeilijk maakt om de geïntegreerde benaderingen te implementeren die wereldleiders beloven.

De onderzoekers ontwikkelden een nieuwe manier van denken over dit probleem, die zij het "Multi-level Coherence Breakdown Model" noemen. Dit model suggereert dat de kloof tussen wereldwijde beloften en lokale actie niet wordt veroorzaakt door een enkele fout, maar door een kettingreactie. Wanneer de financiering gefragmenteerd is, verzwakt dit het vermogen van instanties om horizontaal samen te werken. Wanneer zij niet kunnen samenwerken, wordt het moeilijker om wereldwijde doelen verticaal te vertalen naar lokale plannen. En wanneer de plannen niet op één lijn liggen, wordt het nog moeilijker om de flexibele, langetermijnfinanciering te verkrijgen die nodig is om de cyclus te doorbreken. Het is een zelfversterkende lus waarbij de structuur van het systeem steeds weer dezelfde hiaten produceert, ongeacht hoeveel iedereen wil slagen.

De studie bekeek ook de rol van de landen die deze instanties financieren. De regeringen die in de raden van deze organisaties zitten, sturen vaak gemengde signalen. In sommige vergaderingen pleiten zij voor betere samenwerking en verenigde strategieën. In andere vergaderingen eisen zij dat hun eigen instanties gescheiden blijven en dat er alleen gefinancierd wordt voor specifieke projecten die aansluiten bij hun eigen directe belangen. De onderzoekers kwamen tot de conclusie dat de beslissingen van deze lidstaten een belangrijke drijfveer van het probleem zijn. Wanneer regeringen budgetten goedkeuren die zwaar leunen op kortstondig, geoormerkt geld, zeggen zij in feite tegen de instanties dat zij specifieke projecten boven een verenigde strategie moeten prioriteren. Dit creëert een spanning waarbij de instanties weliswaar worden opgedragen om samen te werken, maar het geld dat zij ontvangen hen dwingt om apart van elkaar te werken.

Het artikel concludeert dat simpelweg vragen aan deze organisaties om "beter te coördineren" niet voldoende is. De onderzoekers suggereren dat het oplossen van het probleem vereist dat de onderliggende spelregels worden gewijzigd. Dit betekent kijken naar hoe de instanties worden bestuurd, hoe hun plannen worden goedgekeurd en, het belangrijkste, hoe zij worden gefinancierd. Als het doel een systeem van voedselzekerheid is dat naadloos werkt van het wereldwijde niveau tot aan de lokale boerderij, dan moeten de prikkels die het systeem aansturen worden veranderd. De studie suggereert dat de verschuiving van kortstondige, projectspecifieke financiering naar meer voorspelbare, gezamenlijke middelen kan helpen de cyclus te doorbreken. Het suggereert ook dat de lidstaten hun beslissingen over verschillende fora heen moeten afstemmen, zodat de prioriteiten die zij in de ene vergadering stellen, ook worden ondersteund door de financiering die zij in een andere vergadering goedkeuren.

Uiteindelijk biedt dit onderzoek een duidelijke diagnose van een complexe ziekte. Het laat zien dat het aanhoudende falen om wereldwijde beloften over voedselzekerheid om te zetten in de realiteit niet wordt veroorzaakt door een gebrek aan inspanning of een gebrek aan goede ideeën. Het is een structureel probleem waarbij de manier waarop het systeem is opgebouwd, de manier waarop het gefinancierd wordt en de manier waarop de leiders beslissingen nemen, allemaal tegen elkaar in werken. Door deze verbanden te begrijpen, hopen de onderzoekers een routekaart te bieden voor toekomstige hervormingen. Zij betogen dat echte vooruitgang pas zal komen wanneer het gehele systeem wordt herontworpen om coherentie te ondersteunen, zodat de grootschalige beloften die in wereldwijde hoofdsteden worden gedaan, ook daadwerkelijk worden waargemaakt in de velden en keukens van de wereld.