Why fragmented parliaments stop passing legislation: Opposition discipline and representation across four democratic institutions

민주주의는 종종 대중의 의사를 얼마나 잘 법률로 전환하느냐에 따라 평가받지만, 그러한 법률을 만들어내는 기제는 국가마다 매우 다양하다. 어떤 국가에서는 정부가 제안하는 거의 모든 법안을 통과시킬 수 있는 반면, 다른 국가에서는 입법 과정이 정체되어 시민들이 변화를 보기 위해 몇 년씩 기다려야 하는 상황이 벌어지기도 한다. 이러한 차이는 대개 사람들이 무엇을 원하는가와는 관련이 없다. 설문 조사에 따르면 기성 민주주의 국가의 유권자들은 정책의 대략적인 방향에 대해 흔히 의견이 일치한다. 대신, 병목 현상은 게임의 규칙에 존재한다. 정치학자들은 왜 어떤 체제는 매끄럽게 작동하고 다른 체제는 교착 상태에 빠지는지에 대해 오랫동안 논쟁해 왔으며, 세 가지 주요 용의자에게 주목해 왔다. 즉, 단일 정당이 과반을 차지하지 못할 때 정부를 구성하기 어려운 점, 정치인들이 당의 방침에 따라 집단적으로 투표하도록 강제하는 엄격한 규칙, 그리고 법안이 본회의에 상정되기도 전에 폐기해 버리는 소수 위원회의 권력이다. 이러한 요인들은 현실 세계에서 대개 동시에 발생하기 때문에, 연구자들이 어떤 요인이 실제로 문제를 일으키는지 분리하여 규명하는 것은 거의 불가능하다.

이 수수께집를 풀기 위해, 푸아드 알리(Fuad Ali)라는 연구자는 이 규칙들이 실제로 어떻게 작동하는지 관찰할 수 있는 디지털 실험실을 구축했다. 그는 모든 일이 한꺼번에 일어나는 실제 의회를 연구하는 대신, 특정 규칙을 스위치처럼 켜고 끌 수 있는 컴퓨터 시뮬레이션을 만들었다. 그는 영국에서 볼 수 있는 순수 의원내각제 스타일, 미국식 순수 대통령제 스타일, 그리고 프랑스와 러시아의 시스템과 유사하게 두 가지 요소를 혼합한 두 가지 혼합형 모델, 총 네 가지 유형의 민주주의 체제를 모델링했다. 이 가상 세계에서 그는 안정적인 정치 환경부터 많은 소수 정당으로 인해 의회가 깊게 분열된 혼란스러운 환경에 이르기까지 수천 가지의 무작위 시나리오를 도입했다. 각 설정에 대해 시뮬레이션을 200번씩 실행함으로써, 그는 서로 다른 조건 하에서 법안 통과량이 정확히 얼마나 되는지, 그리고 결정적으로 정당 지도부의 영향력이나 위원회의 권력을 제거했을 때 어떤 일이 발생하는지를 확인할 수 있었다.

연구 결과는 분열된 정부가 왜 실패하는지에 대한 오랜 가설을 뒤엎었다. 파편화된 의회에서 입법 마비가 발생하는 이유에 대한 수십 년간의 표준적인 설명은 안정적인 정부 연합을 구성할 수 없다는 점이 근본 원인이라는 것이었다. 만약 어떤 정당도 과반을 차지할 만큼의 의석을 확보하지 못하면, 시스템이 단순히 멈춰버릴 것이라는 논리였다. 그러나 시뮬레이션 결과, 이것이 전부는 아니라는 사실이 드러났다. 연구자가 정치인들이 당론(party whip)을 따르는 대신 개인적 신념에 따라 투표할 수 있도록 허용된 분열된 의회 모델을 만들었을 때, 시스템은 붕괴하지 않았다. 사실, 이러한 파편화된 의회는 제안된 모든 법안의 거의 절반을 통과시켰는데, 이는 대통령제 시스템의 통과율과 거의 동일했다. 완전한 붕{괴}는 야당들이 내용과 상관없이 모든 제안을 거부하기 위해 단일 블록으로서 결집하여 투표할 만큼 강력한 규율을 갖추었을 때만 발생했다. 실패의 원인은 정부의 부재가 아니라, 모든 것을 막기로 결심한 통일된 야당의 존재였다.

이 발견은 정당 규율의 역할로 초점을 옮겨놓았다. 시뮬레이션에서 엄격한 당론 집행은 양날의 검 역할을 했다. 이념적 스펙트럼이 멀리 떨어진 양극화 시대에는, 규율이 여타 방식으로는 실패했을 법한 법안들을 통과시키는 데 도움을 주었다. 하지만 파편화된 시기에는 그 동일한 규율이 방해의 무기가 되었다. 연구자가 파편화된 시나리오에서 당론(party whip)을 비활성화하자, 의원내각제 시스템의 법안 통과율은 0%에 가까운 수준에서 47%에 육박할 정도로 급증했다. 이러한 구제 효과는 순수 의원내각제에서 가장 극적으로 나타났고 혼합형 모델에서는 덜 나타났는데, 이는 시스템이 기능하기 위해 다수 연합에 더 많이 의존할수록, 그 연합이 분열된 집단에 맞서 경직된 블록으로 행동해야 할 때 더 큰 고통을 겪는다는 것을 시사한다. 흥표롭게도, 대통령제에서는 규율을 제거하는 것이 오히려 통과율을 떨어뜨렸는데, 이는 당론이 표를 집계하는 역할을 하지 못하면 본회의 투표가 너무 분산되어 아무것도 통과시키지 못하기 때문이었다.

또한 이 연구는 모든 민주주의가 탐색해야 하는 근본적인 트레이드오프(tradeoff)를 그려냈다. 순수 의원내각제 모델처럼 법안을 가장 많이 통과시키는 시스템은, 중위 투표자의 견해와 일치하는지 확인하는 여과 과정을 거의 거치지 않은 채 집권 연합이 원하는 바에 매우 근접한 법안들을 통과시키는 경향이 있다. 반면, 대통령제는 엄격한 필터 역할을 한다. 대통령이 지나치게 벗어난 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있기 때문에, 통과되는 법안의 수는 훨씬 적지만 통과된 법안들은 여론의 중심과 일치할 가능성이 훨씬 높다. 혼합형 시스템은 그 중간 지점에 위치하며, 의원내각제의 속도와 대통령제의 여과 능력 사이에서 균형을 제공한다. 시뮬레이션은 완벽한 시스템이란 없음을 시사한다. 국가는 법 제정의 속도를 극대화하거나 대표의 정확성을 극대화하는 것 중 하나를 선택할 수 있지만, 두 가지를 모두 쉽게 가질 수는 없다.

궁극적으로, 이 연구는 정치적 교착 상태를 생각하는 새로운 방식을 제시한다. 이는 분열된 의회의 문제가 반드시 규칙 자체에 있는 것이 아니라, 야당이 어떻게 행동하기로 선택하느냐에 달려 있음을 시사한다. 만약 야당이 사안별로 협상할 의지가 있다면, 파편화된 의회도 여전히 효과적으로 기능할 수 있다. 만약 그들이 모든 진전을 막기 위해 경직된 블록으로 결집하기로 선택한다면, 시스템은 멈춘다. 이러한 통찰은 다양한 종류의 개혁으로 가는 문을 열어준다. 단순히 더 큰 정당을 만들기 위해 선거법을 바꾸는 것만을 고려하는 대신, 지도자들은 더 독립적인 투표를 장려하기 위해 입법부 내부의 규칙을 바꾸는 것을 고려할 수 있다. 비록 이 연구가 실제 의회가 아닌 컴퓨터 모델을 통해 수행되었지만, 결과의 명확성은 왜 어떤 민주주의는 앞으로 나아가고 어떤 민주주의는 제자리에 머물러 있는지 이해하는 데 강력한 토대를 제공한다.