Assessing policy linkages and collaboration in response to climate change extreme weather events in Malawi. A case of the agriculture, environment, and health sectors

기후 변화는 단순히 기온이 상승하는 이야기가 아닙니다. 그것은 인간의 웰빙이라는 근간 자체를 재편하는 힘입니다. 날씨가 극단적으로 변할 때, 그 영향은 농경지의 경계나 숲의 경계선에서 멈추지 않습니다. 그것은 우리가 마시는 물, 우리가 먹는 음식, 그리고 우리가 마시는 공기로 흘러 들어와 삶의 모든 부분을 건드리는 연쇄 반응을 일으킵니다. 많은 곳에서 사람들을 보호하기 위해 설계된 시스템들—농작물 재배, 토지 관리, 질병 치료 등—은 각자의 규칙과 지도자를 가진 별개의 사일로(silo) 안에서 운영됩니다. 그러나 홍수가 병원을 휩쓸어가거나 가뭄이 수확물을 시들게 할 때, 이 분리된 세계들은 서로 충돌합니다. 현대 거버넌스의 과제는 이 별개의 실타래들을 하나로 엮어, 농민을 위한 정책이 그 가족의 건강까지도 보호하게 하고, 환경을 위한 계획이 환자를 돌보는 의사들을 뒷받침하게 하는 것입니다. 이것이 바로 정책 연계(policy linkage)라는 복잡한 퍼즐입니다. 즉, 서로 다른 정부 부처들이 고립된 섬이 아니라 하나의 통합된 단위로서 작동하도록 만드는 노력입니다.

삶의 리듬이 계절에 의해 결정되는 동남아프리카의 국가 말라위에서, 이 퍼즐은 매우 시급한 문제가 되었습니다. 말라위는 최근 몇 년 동안 2023년의 파괴적인 사이클론 프레디(Cyclone Freddy)와 아이들을 영양실조에 빠뜨린 심각한 가뭄을 포함하여 파괴적인 기상 현상들을 겪었습니다. 이러한 사건들은 한 가지 중요한 질문을 던졌습니다. 과연 이 나라의 농업, 환경, 보건을 위한 계획들이 실제로 서로 대화를 나누고 있는가 하는 점입니다. 이를 알아보기 위해 웨스턴 케이프 대학교의 연구원 챈시 스케나드 치마티로(Chancy Skenard Chimatiro)와 마르티나 렘바니(Martina Lembani)는 공식 문서와 그 문서를 수행하는 사람들을 조사했습니다. 그들은 정부가 세 가지 부문을 모두 아우르는 안전망을 성공적으로 엮어냈는지, 아니면 사람들이 떨어질 수 있는 틈새가 남아 있는지를 확인하고자 했습니다.

연구진은 먼저 기록된 문헌을 살펴보았습니다. 그들은 2015년부터 2025년까지의 기간을 다루는 농업부, 환경부, 보건부의 44개 정책 문서를 수집했습니다. 이 10년의 기간은 말라위가 온실가스 배출을 줄이고 변화하는 기후에 적응하기 위한 진지한 약속을 처음으로 시작한 시기였기에 선정되었습니다. 이 방대한 문서 더미에서 그들은 기후 변화, 홍수, 가뭄 또는 사이클론을 구체적으로 다룬 7개의 핵심 문서를 신중하게 선택했습니다. 그들은 이 텍스트들을 반복해서 읽으며 연결의 흔적을 찾았습니다. 한 정책이 다른 정책을 언급하는 곳, 농업을 위한 계획에 공중 보건 목표가 포함된 곳, 혹은 환경 규칙이 의료적 필요를 지원하는 곳을 찾아냈습니다. 체계적 문헌 고찰(systematic review)이라고 불리는 이 과정은 정부의 공식적인 의도를 지도화할 수 있게 해주었습니다.

이 계획들이 실제 세상에서 어떻게 작동하는지 이해하기 위해, 연구팀은 이러한 정책을 만들고 실행하는 데 직접 참여하고 있는 13명의 전문가들과 대화를 나누었습니다. 그들은 큰 결정이 내려지는 릴롱웨(Lilongwe)의 국가 본부 공무원들을 인터뷰했을 뿐만 아니라, 최근 폭풍의 피해를 가장 크게 입었던 블란타이어(Blantyre)와 팔롬베(Phalombe) 지역의 실행자들과도 대화했습니다. 이러한 대화는 기록된 글자와 일상의 현실 사이의 간극을 드러내기 위해 설계되었습니다. 연구진은 국가 지도자들에게 자신들의 정책이 다른 부문과 어떻게 연결되어 있는지 알고 있는지 물었고, 현장 실무자들에게는 다른 부처의 이웃들과 협력하기 위한 명확한 지침을 가지고 있는지 물었습니다.

연구 결과는 성과와 한계가 섞인 풍경을 보여주었습니다. 표면적으로 정부의 서면 계획은 협력이라는 아이디어에 대한 강력한 의지를 보여주었습니다. 7개의 문서를 분석한 결과, 기후 변화 테마가 세 부문의 정책 속에 모두 짜여 들어가 있었습니다. 문서가 농작물 재배에 관한 것이든, 천연자원 관리에 관한 것이든, 환자를 치료하는 것에 관한 것이든, 극단적인 날씨에 대처하기 위한 전략이 포함되어 있었습니다. 더욱이 거의 모든 정책에는 보건 관련 목표가 포함되어 있었습니다. 예를 들어, 농업 정책은 가족의 영양 개선을 언급했고, 환경 정책은 호흡기 질환을 예방하기 위한 대기 오염 감소를 논의했습니다. 이는 국가 지도자들이 건강한 인구가 건강한 땅과 음식에 달려 있다는 점을 이해하고 있음을 시사했습니다.

하지만 연구진이 이러한 정책들이 실제로 어떻게 연결되는지를 보았을 때 이야기는 달라졌습니다. 농업과 보건 부문은 서로를 명확히 참조하고 있었고, 농업은 환경과 연결되어 있었지만, 환경 정책은 보건 부문과 명시적으로 연결되지 않았습니다. 이는 보건 혜택이 다른 계획들 속에서는 언급되지만, 환경 부문이 공중 보건을 보호하는 역할에 대해 공식적으로 인정하지 않는 일방통행 구조를 만들었습니다. 더 중요한 것은, 현장 사람들과의 인터뷰에서 심각한 단절이 드러났다는 점입니다. 국가 정책 입안자들은 이러한 연결 고리를 매우 잘 인지하고 있었습니다. 그들은 어떤 부서들이 함께 협력해야 하는지 알고 있었습니다. 그러나 재난 상황에서 계획을 실행해야 하는 지역 실행자들은 이러한 연결성을 알지 못하는 경우가 많았습니다.

연구진이 지역 단위의 실무자들에게 협력에 대해 물었을 때, 답변은 머뭇거림이 있었습니다. 많은 실행자가 자신의 업무가 다른 부문과 어떻게 연결되어 있는지 불확실하다고 인정했습니다. 그들은 사이클론 프레디와 같은 재난 상황에서 보건이나 농업 팀과 함께 일했던 경험을 설명하면서도, 어떻게 조정해야 하는지에 대한 명확한 지침이 없었다고 언급했습니다. 공유된 규칙 책이 없었기에, 모두가 단순히 자신이 최선이라고 생각하는 대로 행동했고, 이는 통합된 대응이 아닌 혼란스러운 대응으로 이어졌습니다. 한 실행자는 우리가 함께 일하기는 했지만, 방향성이 없었기 때문에 각자가 "자신이 가장 잘 아는 것을 하는 것"에 그쳤다고 말했습니다. 연구는 국가 정부가 협력을 위한 대본을 써놓았지만, 현장의 행위자들에게는 대사를 주지 않았음을 밝혀냈습니다.

연구진은 말라위가 기후 변화의 위협을 인식하는 데 있어 긍ato적인 시작을 했다고 결론지었습니다. 이 나라는 문제를 무시하는 단계를 넘어 식량, 토지, 보건의 상호 의존성을 인정하는 정책을 쓰기 시작했습니다. 그러나 이번 연구는 계획을 쓰는 것과 그것을 작동시키는 것은 다르다는 점을 강조했습니다. 현재의 시스템은 부분적인 연결과 지역 수준에서의 협력 부족으로 어려움을 겪고 있습니다. 정책을 설계하는 국가 지도자와 이를 실행해야 하는 지역 실무자 사이의 간극은 효과적인 조치를 가로막는 장벽으로 남아 있습니다. 미래의 폭풍으로부터 국민을 진정으로 보호하기 위해서, 연구는 정부가 문서에 단순히 교차 참조를 적어 넣는 것 이상의 일을 해야 한다고 제안합니다. 정부는 현장의 사람들이 자신의 업무가 더 큰 그림 속에서 어떻게 맞물려 있는지 이해하도록 보장해야 하며, 다음 극한 기상 사건이 닥쳤을 때 따를 수 있는 명확하고 공유된 지침을 제공해야 합니다.