Assessing policy linkages and collaboration in response to climate change extreme weather events in Malawi. A case of the agriculture, environment, and health sectors

Klimaatverandering is niet alleen een verhaal van stijgende temperaturen; het is een kracht die de fundamenten van het menselijk welzijn zelf vormgeeft. Wanneer het weer extreem wordt, stopt het niet bij de rand van een akker of een boslijn. Het vloeit over in het water dat we drinken, het voedsel dat we eten en de lucht die we inademen, waardoor een kettingreactie ontstaat die elk deel van het leven raakt. In veel plaatsen werken de systemen die bedoeld zijn om mensen te beschermen — het verbouwen van gewassen, het beheren van land en het behandelen van ziekten — in aparte silo's, elk met eigen regels en leiders. Toch, wanneer een overstroming een kliniek wegspoelt of een droogte een oogst doet verwelken, botsen deze afzonderlijke werelden. De uitdaging voor modern bestuur is om deze verschillende draden samen te weven, om ervoor te zorgen dat een beleid geschreven voor boeren ook de gezondheid van hun gezinnen beschermt, en dat een plan voor het milieu de artsen ondersteunt die de zieken behandelen. Dit is de complexe puzzel van beleidskoppeling: de inspanning om verschillende overheidsdepartementen te laten samenwerken als één gecoördineerde eenheid in plaats van als geïsoleerde eilanden.

In Malawi, een land in zuidoostelijk Afrika waar het ritme van het leven wordt bepaald door de seizoenen, is deze puzzel urgent geworden. Het land heeft in de afgelopen jaren te maken gehad met verwoestende weersomstandigheden, waaronder de catastrofale Cycloon Freddy in 2023 en ernstige droogtes die kinderen ondervoed hebben achtergelaten. Deze gebeurtenissen hebben een kritische vraag blootgelegd: praten de plannen van het land voor landbouw, milieu en gezondheid eigenlijk wel met elkaar? Om dit te achterhalen, onderzochten de onderzoekers Chancy Skenard Chimatiro en Martina Lembani van de University of the Western Cape de officiële documenten en de mensen die deze uitvoeren. Ze wilden zien of de regering erin is geslaagd om een vangnet te naaien dat alle drie de sectoren bestrijkt, of dat er gaten zijn ontstaan waar mensen doorheen kunnen vallen.

De onderzoekers begonnen bij het schriftelijke verslag. Ze verzamelden vierentwintig verschillende beleidsdocumenten van de ministeries van landbouw, milieu en gezondheid, die de periode van 2015 tot 2025 beslaan. Dit decennium werd gekozen omdat dit het moment markeerde waarop Malawi voor het eerst serieuze verplichtingen aanging voor het verminderen van broeikasgasemissies en het aanpassen aan een veranderend klimaat. Uit deze grote stapel selecteerden ze zorgvuldig zeven belangrijke documenten die specifiek ingaan op klimaatverandering, overstromingen, droogtes of cyclonen. Ze lazen deze teksten herhaaldelijk en zochten naar tekenen van verbinding. Ze zochten naar plaatsen waar één beleid een ander noemde, waar een plan voor landbouw een doel voor de volksgezondheid bevatte, of waar milieuregels medische behoeften ondersteunden. Dit proces, bekend als een systematische review, stelde hen in staat om de officiële intenties van de overheid in kaart te brengen.

Om te begrijpen hoe deze plannen in de echte wereld functioneren, sprak het team vervolgens met dertien mensen die direct betrokken zijn bij het maken en uitvoeren van deze beleidsmaatregelen. Ze interviewden ambtenaren op het nationale hoofdkwartier in Lilongwe, waar de grote beslissingen worden genomen, en spraken ook met uitvoerders in de districten Blantyre en Phalombe, gebieden die het hardst zijn getroffen door recente stormen. Deze gesprekken waren bedoeld om het gat tussen het geschreven woord en de dagelijkkelijke realiteit te onthullen. De onderzoekers vroegen de nationale leiders of zij wisten hoe hun beleid verbonden was met andere sectoren, en zij vroegen de lokale werkers of zij duidelijke instructies hadden over hoe zij met hun buren in andere ministeries moesten samenwerken.

De bevindingen toonden een landschap van gemengd succes. Aan de oppervlakte toonden de geschreven plannen van de overheid een sterke toewijding aan het idee van samenwerking. De analyse van de zeven documenten liet zien dat thema's rond klimaatverandering in de beleidsstukken van alle drie de sectoren waren verweven. Of het document nu ging over het verbouwen van gewassen, het beheren van natuurlijke hulpbronnen of het behandelen van patiënten, het bevatte strategieën om met extreem weer om te gaan. Bovendien bevatte bijna elk beleidsstuk gezondheidsgerelateerde doelen. Zo noemde het landbouwbeleid bijvoorbeeld het verbeteren van de voeding voor gezinnen, en het milieubeleid besprak het verminderen van luchtvervuiling om luchtwegaandoeningen te voorkomen. Dit suggereerde dat de nationale leiders begrepen dat een gezonde populatie afhankelijk is van gezond land en voedsel.

Echter, het verhaal veranderde toen de onderzoekers keken naar hoe deze beleidsstukken daadwerkelijk met elkaar verbonden waren. Hoewel de landbouw- en de gezondheidssector duidelijk naar elkaar hadden verwezen, en de landbouw verbinding had gemaakt met het milieu, verbond het milieubeleid zich niet expliciet terug naar de gezondheid. Dit creëerde een eenrichtingsverkeer waarbij gezondheidsvoordelen in andere plannen werden genoemd, maar de milieusector zijn rol in het beschermen van de volksgezondheid niet formeel erkende. Nog belangrijker was dat de interviews met de mensen op de grond een aanzienlijke discontinuïteit onthulden. De nationale beleidsmakers waren zich zeer bewust van deze verbanden; zij wisten welke departementen zouden moeten samenwerken. Maar de lokale uitvoerders, de mensen die belast zijn met de uitvoering van de plannen tijdens een crisis, wisten vaak niet van deze verbindingen.

Wanneer de onderzoekers de districtmedewerkers naar samenwerking vroegen, waren de antwoorden aarzelend. Veel uitvoerders gaven toe dat zij onzeker waren over de vraag of hun werk verbonden was met andere sectoren. Zij beschreven dat zij tijdens rampen zoals Cycloon Freddy naast gezondheids- of landbouwteams werkten, maar merkten op dat er geen duidelijke richtlijnen waren om hen te vertellen hoe zij moesten coördineren. Zonder een gedeeld regelboek deed iedereen simpelweg wat hij of zij het beste achtte, wat leidde tot een chaotische reactie in plaats van een verenigde een. Een uitvoerder merkte op dat hoewel zij wel samenwerkten, het gebrek aan richting betekende dat iedere persoon gewoon "dei deed wat hij of zij het beste kende", in plaats van een gecoördineerde strategie te volgen. De studie vond dat hoewel de nationale overheid een script voor samenwerking had geschreven, de lokale actoren de regels niet hadden gekregen om te spreken.

De onderzoekers concludeerden dat Malawi een positieve start heeft gemaakt in het erkennen van de dreiging van klimaatverandering en dat het gezondheidszorgen heeft geïntegreerd in zijn diverse sectorale plannen. Het land is verder gegaan dan het negeren van het probleem en is begonnen met het schrijven van beleid dat de onderlinge afhankelijkheid van voedsel, land en gezondheid erkent. Toch benadrukte de studie dat het schrijven van een plan niet hetzelfde is als het laten werken ervan. Het huidige systeem lijdt onder gedeeltelijke verbindingen en een gebrek aan coördinatie op lokaal niveau. De kloof tussen de nationale leiders die de plannen ontwerpen en de districtmedewerkers die hen moeten uitvoeren, blijft een barrière voor effectieve actie. Om het land echt te beschermen tegen toekomstige stormen, suggereert de studie dat de overheid meer moet doen dan alleen kruisverwijzingen in haar documenten schrijven. Zij moet ervoor zorgen dat de mensen op de grond begrijpen hoe hun werk in het grotere plaatje past en hen duidelijke, gedeelde richtlijnen bieden om te volgen wanneer het volgende extreme weerevent arriveert.