Assessing policy linkages and collaboration in response to climate change extreme weather events in Malawi. A case of the agriculture, environment, and health sectors

気候変動は、単に気温が上昇するという物語ではありません。それは人間が生きていくための基盤そのものを変容させる力なのです。天候が極端になれば、その影響は農地の境界や森林の縁で止まることはありません。それは私たちが飲む水、食べる食べ物、そして吸い込む空気にまで溢れ出し、生活のあらゆる部分に触れる連鎖反応を引き起こします。多くの場所では、人々を守るために設計されたシステム——作物を育てること、土地を管理すること、病気を治療すること——が、それぞれ独自のルールとリーダーを持つ独立した「サイロ」の中で運営されています。しかし、洪水が診療所を押し流したり、干ばつが収穫を枯らしたりするとき、これらの別々の世界は衝突するのです。現代のガバナンスにおける課題は、これら異なる糸を織り合わせることです。つまり、農家のために書かれた政策が彼らの家族の健康をも守り、環境のための計画が病人を診察する医師たちを支えるようにすることです。これは「政策的連結（ポリシー・リンケージ）」という複雑なパズルであり、政府の各部門を孤立した島としてではなく、一つの調整されたユニットとして機能させようとする試みなのです。

南東アフリカにあるマラウイ共和国では、季節によって生活のリズムが決まりますが、このパズルの解決は急務となっています。同国は近年、壊滅的な天候イベントに見舞われてきました。例えば、2023年の壊滅的なサイクロン・フレディや、子供たちの栄養失調を引き起こす深刻な干ばつなどです。こうした出来事は、ある重要な問いを突きつけました。「国の農業、環境、保健に関する計画は、実際に互いに言葉を交わしているのだろうか？」という問いです。このことを解明するため、西ケープ大学のチャンシー・スケナード・チマティロ氏とマルティナ・レンバニ氏は、公式文書とその執行に携わる人々を調査しました。彼女たちは、政府が食料、環境、保健の三つのセクターすべてをカバーする安全網をうまく縫い合わせたのか、それとも人々が落ちてしまうような隙間が残っているのかを確認しようとしたのです。

研究者たちはまず、記録としての記述から着手しました。彼女たちは、農業、環境、保健省による2015年から2025年までの期間を対象とした44の異なる政策文書を集めました。この10年間を選んだ理由は、マラウイが温室効果ガス排出削減と気候変動への適応に対して本格的に取り組む姿勢を示し始めた時期だからです。この膨大な資料の中から、彼女たちは気候変動、洪水、干ばつ、あるいはサイクロンに特に関連する7つの主要な文書を慎重に選び出しました。彼女たちはこれらのテキストを繰り返し読み込み、つながりの兆候を探しました。ある政策が別の政策に言及している箇所はないか、農業のための計画の中に公衆衛生の目標が含まれていないか、あるいは環境規則が医療上のニーズをサポートしていないかを調べたのです。このプロセスは「系統的レビュー」と呼ばれ、これにより政府の公式な意図をマッピングすることが可能となりました。

これらの計画が現実の世界でどのように機能しているかを理解するために、チームは次に、これらの政策の策定および実施に直接関与している13名の人々に話を聴きました。インタビューの対象者は、大きな決定が行われるリロングウェの国家本部職員だけでなく、近年の嵐の影響を最も強く受けたエリアであるブラントワイア郡やファロンベ郡の実装担当者も含まれました。これらの対話は、「書かれた言葉」と「日々の現実」の間にある乖再生きまわしを見出すために行われました。研究者たちは国家レベルの指導者に対し、自らの政策がいかに他セクターと結びついているかを知っているかと尋ね、同時に現地の作業員に対し、異なる省庁の隣人たちと協力するための明確な指示があるかどうかを尋ねました。

分析の結果、景色は成功と失敗が混在したものであることが明らかになりました。表面上、政府の書面化された計画には、連携という考えに対する強いコミットメントが見られました。7つの文書の分析によれば、気候変動のテーマは3つの全セクターの政策の中に編み込まれていました。それが作物の栽培に関する文書であっても、天然資源の管理に関するものであっても、患者の治療に関するものであっても、異常気象に対処するための戦略が含まれていたのです。さらに、ほとんどすべての政策に健康関連の目標が含まれていました。例えば、農業政策は家族の栄養改善について言及しており、環境政策は呼吸器疾患を防ぐための大気汚染軽減について論じていました。このことは、国民の健康は健全な土地と食物にかかっているということを、国家レベルの指導者たちが理解していることを示唆していました。

しかし、研究者がこれらの政策が実際にはどのようにつながっているかを見たとき、物語は変わりました。農業分野と保健分野は明らかに相互参照を行っており、また農業は環境とも結びついていましたが、環境政策は保健へと明確に戻る形になっていませんでした。これにより、他の計画の中では健康上の利益が述べられている一方で、環境セクター自体は公衆衛生を守る役割を正式に認めていないという、一方通行の道が出来上がっていました。より重要なことに、現場の人々へのインタビューからは、重大な断絶が浮き彫りになりました。国家レベルの政策立案者たちは、これらの繋がりについては非常に意識していました。彼らはどの部署が共に働くべきなのかを知っていたのです。しかし、地元の実装者たち――危機の際に計画を実行することを任務とされる人々――は、しばめてこれらの繋がりを知らなかったのです。

研究者が地区レベルの作業員に協働について尋ねると、回答はためらいがちなものでした。多くの実装者たちは、自分たちの仕事が他のセクターとどう繋がっているのか確信を持てないと認めました。彼らはサイクロン・フレディのような災害時に保健チームや農業チームと共に活動していたものの、どのように調整すべきかを示す明確なガイドラインがないと指摘しました。共通のルールブックがないため、全員がただ自分が最善だと思う行動をとるだけであり、統一された対応ではなく混沌としたレスポスを生んでいました。ある実装者は、一緒に動いてはいたものの、方向性が欠けているために、各自が「共同の戦略に従うのではなく、自身が得意とするやり方をしているだけだった」と述べています。本研究により、国家政府はコラボレーションのための台本を書いたとしても、現地の主体者たちにはその台詞を与えていなかったことが判明しました。

結論として、研究者たちは、マラウイは気候変動の脅威を認識し、様々なセクターの計画に健康問題を取り入れるという点において前向きなスタートを切ったと考えています。同国は問題を無視する段階を超え、食料、土地、そして健康の相互依存性を認める政策を書き始めています。しかしながら、今回の調査は、計画を書くこととそれを実行させることは別物であることを強調しています。現在のシステムは不完全な連結性と、地方レベルでの調整不足という課題を抱えています。政策を設計する国家レベルのリーダーと、それを実行しなければならない地区の作業員の間に存在する溝が、効果的なアクションへの障壁となっているのです。将来の嵐から真に国民を守るためには、政府は単に文書の中にクロスリファレンス（相互参照）を書き加える以上のことをしなければなりません。次の異常気象が到来した際、現場の人々が自身の仕事が全体像の中でどのように位置づけられるのかを理解できるようにし、従うべき明確かつ共有された指針を提供する必要があるのです。