Staging Institutional Reform Across Space: Court Modernisation and the Geography of Legal Services in Contemporary China

현대 경제의 기계 장치 속에서 법원은 상업을 돌아가게 하는 톱니바퀴와 같습니다. 기업이 계약을 체결할 때, 그들은 문제가 생길 경우 그 합의를 집행해 줄 법 체계에 의존합니다. 하지만 도로망이 국가 전체에 걸쳐 고르게 구축되지 않는 것처럼, 이러한 법적 톱니바퀴의 품질은 지역마다 다릅니다. 어떤 도시는 빠르고 효율적이며 사용하기 쉬운 법원을 가진 반면, 다른 도시는 지연과 정체로 인해 느리고 벅찬 상태에 있습니다. 이러한 불균형은 매우 중요한 의미를 갖는데, 왜냐하면 기업과 변호사들은 규칙이 명확하고 분쟁이 신속하게 해결되는 곳으로 모여드는 경향이 있기 때문입니다. 정부가 망가진 시스템을 고치기로 결정했을 때, 모든 도시를 한꺼번에 고치는 경우는 드뭅니다. 대신, 정부는 종종 새로운 접근 방식을 테스트하기 위해 몇몇 특정 지역을 먼저 선택하며, 이를 통해 전국적으로 확대하기 전에 그 성공으로부터 배우기를 희망합니다. 이는 어떤 도시는 최신의 고속 법률 시스템을 갖게 되는 반면, 그 이웃 도시들은 여전히 예전의 느린 버전을 기다려야 하는 일시적인 풍경을 만들어냅니다. 연구자들에게 질문은 단순히 새로운 시스템이 작동하느냐가 아니라, 그 시스템을 먼저 갖게 된 곳에 어떤 일이 일어나는지, 그리고 그곳들이 아직 기다리고 있는 곳으로부터 사업을 훔쳐 가는지 여부입니다.

이 논문은 그 질문에 답하기 위해 중국 법제사의 특정한 순간을 조사합니다. 2020년, 중국 정부는 민사 재판 속도를 높이기 위한 주요 개혁인 '민사소송 사건 분리 개혁'을 시작했습니다. 목표는 사건을 복잡성에 따라 분류하여, 단순한 분쟁에는 더 쉽고 빠른 경로를 사용하고 복잡한 사건에는 무거운 기계 장치를 남겨두는 것이었습니다. 이 변화를 전국적으로 시행하기 전, 정부는 20개 도시를 시범 지역으로 선정하여 2년간 새로운 규칙을 테스트했습니다. 이 20개 도시는 무작위로 선정된 것이 아니라, 이미 높은 사건 처리량과 온라인 법정 심리를 처리할 수 있는 기술력을 갖춘, 중국 내에서 가장 강력하고 유능한 법률 허브였기 때문에 선정되었습니다. 연구자들은 이 개혁이 실제로 이 도시들을 더 낫게 만들었는지, 아니면 이 도시들이 이미 스스로 개선되고 있었던 것인지를 알고 싶었습니다. 더 중요한 것은, 이 개혁이 시범 도시들이 바로 옆 도시로부터 사업과 인재를 끌어와 이득을 취하는 '제로섬(zero-sum)' 게임을 유발했는지 여부였습니다.

답을 찾기 위해 연구진은 수년에 걸쳐 중국 전역 296개 도시의 데이터를 조사하며, 특정 지역에서 사업을 하기 얼마나 쉬운지를 측정하는 '비즈니스 환경 지수'를 추적했습니다. 이 지수는 분쟁 해결에 걸리는 시간과 법원의 신뢰도 같은 것들을 추적하는 법적 환경에 대한 특정 점수를 포함합니다. 연구팀이 직면한 첫 번째 난관은 시범 도시들이 개혁이 시작되기 전부터 이미 나머지 지역보다 앞서 나가고 있었다는 점이었습니다. 이 도시들은 기존의 강점 때문에 선정되었으므로, 단순한 '전후 비교'는 오해의 소지가 있을 수 있습니다. 즉, 도시들이 실제로 자체적인 가속 궤도에 있었음에도 불구하고 마치 개혁이 개선을 일으킨 것처럼 보일 수 있기 때문입니다. 이를 해결하기 위해 연구진은 '합성 통제 방법(synthetic control method)'을 사용했습니다. 특정 식물이 이미 다른 식물들보다 빠르게 자라고 있을 때, 그 식물에 새로운 비료가 효과가 있는지 확인하려고 한다고 상상해 보십시오. 단순히 무작위의 다른 식물과 비교하는 대신, 비료가 적용되기 전 당신의 테스트 식물과 정확히 같은 속도로 자랐던 여러 식물을 혼합하여 '합성된' 식물을 만드는 것입니다. 이를 통해 비료를 받지 않았더라면 테스트 식물에 일어났을 일을 볼 수 있습니다. 연구진은 시범 도시들을 위한 이러한 합성 버전을 구축함으로써, 기존의 이점을 제거하고 개혁의 진정한 효과를 분리해 낼 수 있었습니다.

결과는 개혁이 실제로 차이를 만들어냈음을 보여주었지만, 그 혜택은 특정 영역에 집중되었습니다. 연구진이 신뢰할 만한 합성 대조군을 구축할 수 있었던 도시들의 경우, 개혁이 시작된 후 법적 환경이 눈에 띄게 개선되었습니다. 이러한 이득은 비즈니스 환경의 모든 측면에 고르게 퍼져 있지 않았으며, 거의 전적으로 법적 차원에 집중되었고, 약간의 혁신 측면에서도 나타났습니다. 이는 개혁이 구체적으로 법적 절차를 더 빠르고 효율적으로 만들기 위해 설계되었기 때문에 타당합니다. 그러나 가장 놀라운 발견은 시범 도시와 그 이웃 도시 사이의 관계에 관한 것이었습니다. 지역 경제학에서 흔히 발생하는 우려는 한 도시가 큰 이점을 얻으면 주변 지역의 자원을 빨아들여 그 지역들을 쇠퇴하게 만든다는 것입니다. 데이터는 이 가설을 완전히 부정했습니다. 연구진은 '이웃'을 정의하는 아홉 가지 다른 방식을 테스트했으며, 시범 도시들이 이웃을 끌어내림으로써 앞서 나간 적이 없다는 것을 발견했습니다. 사실, 시범 도시의 존재는 주변 지역에 긍정적이거나 최소한 중립적인 영향을 미치는 것과 관련이 있었습니다. 개혁은 시범 도시들이 더 나아지게 만들었지만, 이웃을 더 나쁘게 만듦으로써 그 격차를 벌리지는 않았습니다.

연구는 또한 2022년에 개혁이 전국적으로 확대된 후 어떤 일이 일어났는지도 살펴보았습니다. 모든 도시가 동일한 빠른 법원 절차를 이용할 수 있게 되자, 시범 도시들이 가졌던 특별한 이점은 줄어들기 시작했습니다. 시범 도시와 나머지 국가 간의 격차가 좁혀졌으며, 이는 시료 도시들이 누렸던 추가적인 추진력이 한동안 그들만이 새로운 시스템에 접근할 수 있었기 때문임을 시사합니다. 이는 '과도기적' 불평등을 나타냅니다. 즉, 개혁이 가진 자와 그렇지 못한 자 사이의 격차를 만드는 일시적인 기간이지만, 승자가 모든 것을 가져가는 영구적인 격차는 아니라는 것입니다. 연구진은 베이징과 상하이를 포함한 5개의 가장 강력한 시범 도시들은 너무 독특해서 합성 대조군과 일치시킬 수 없었으며, 이로 인해 해당 도시들에 대한 개혁의 효과를 동일한 정밀도로 측정할 수 없었다고 언급했습니다. 그러나 분석이 가능했던 15개 도시에 대해서는 증거가 명확했습니다. 개혁은 선택된 도시들의 법적 환경을 개선하는 데 효과적이었으며, 이웃 지역을 해치지 않으면서도, 새로운 규칙이 국가법이 됨에 따라 점차 완화되는 일시적인 불평등한 접근 기간을 만들었습니다.

중국의 법적 개혁에 관한 이 이야기는 제도적 변화가 공간을 통해 어떻게 이동하는지에 대해 명확한 교훈을 줍니다. 정부가 몇몇 강한 지역에서 새로운 시스템을 테스트할 때, 그 지역들이 앞서 나가는 일시적인 불평등의 풍경이 만들어집니다. 하지만 이것이 나머지 국가가 뒤처져야 함을 의미하지는 않습니다. 이 연구는 시범 지역들이 이웃의 미래를 훔치지 않고도 그 자체의 공로로 발전할 수 있음을 시사합니다. 발생하는 불평등은 배포 시기의 특징이지, 자원을 둘러싼 제로섬 전투가 아닙니다. 개혁이 모두에게 확산됨에 따라, 일시적인 이점은 사라지고, 일부가 승리하기 위해 다른 이들을 패배하게 만드는 풍경이 아닌, 모두를 위해 더 빠르고 효율적인 시스템이 남게 됩니다. 이 연구는 현대화된 법 체계로 가는 길이 처음에는 불균형할 수 있지만, 그 목적지는 공유될 수 있다는 것을 확인시켜 줍니다.