Staging Institutional Reform Across Space: Court Modernisation and the Geography of Legal Services in Contemporary China

Na engrenagem de uma economia moderna, os tribunais são as engrenagens que mantêm o comércio girando. Quando uma empresa assina um contrato, ela conta com o sistema jurídico para aplicar esse acordo caso algo dê errado. Mas, assim como uma rede rodoviária não é construída uniformemente por todo um país, a qualidade dessas engrenagens jurídicas varia de lugar para lugar. Algumas cidades possuem tribunais que são rápidos, eficientes e fáceis de usar, enquanto outras são lentas e sobrecarregadas por atrasos. Essa desigualdade importa profundamente porque empresas e advogados são móveis; eles tendem a se estabelecer onde as regras são claras e os litígios são resolvidos rapidamente. Quando um governo decide consertar um sistema quebrado, raramente conserta todas as cidades de uma só vez. Em vez disso, muitas vezes escolhe alguns locais específicos para testar uma nova abordagem primeiro, esperando aprender com seu sucesso antes de implementá-la em todos os lugares. Isso cria um cenário temporário onde algumas cidades têm um sistema jurídico novo e de alta velocidade, enquanto seus vizinhos ainda estão esperando pela versão antiga e mais lenta. A questão para os pesquisadores não é apenas se o novo sistema funciona, mas o que acontece com os lugares que o recebem primeiro, e se esses lugares roubam negócios daqueles que ainda estão esperando.

Este artigo examina um momento específico da história jurídica da China para responder a essa pergunta. Em 2020, o governo chinês lançou uma grande reforma para acelerar os casos nos tribunais civis, um processo conhecido como Reforma da Separação de Casos de Procedimento Civil. O objetivo era classificar os casos por complexidade, usando trilhas mais simples e rápidas para disputas diretas e reservando a maquinaria pesada para as complexas. Antes de tornar essa mudança nacional, o governo selecionou vinte cidades para servirem como pilotos, testando as novas regras por dois anos. Essas vinte cidades não foram escolhidas ao acaso; elas foram selecionadas porque já eram os centros jurídicos mais fortes e capazes do país, com altos volumes de processos e tecnologia para lidar com audiências judiciais online. Os pesquisadores queriam saber se a reforma realmente tornou essas cidades melhores, ou se elas já estavam melhorando por conta própria. Mais importante, eles queriam ver se a reforma causou um jogo de "soma zero", onde as cidades piloto melhoraram ao atrair negócios e talentos das cidades vizinhas, deixando seus vizinhos em uma situação pior.

Para encontrar a resposta, os pesquisadores analisaram dados de 296 cidades em toda a China ao longo de vários anos, acompanhando um "Índice de Ambiente de Negócios" que mede a facilidade de fazer negócios em um local. Este índice inclui uma pontuação específica para o ambiente jurídico, que monitora coisas como o tempo necessário para resolver uma disputa e o quão confiáveis são os tribunais. O primeiro obstáculo enfrentado pela equipe foi que as cidades piloto já estavam à frente do restante do país antes mesmo da reforma começar. Como essas cidades foram escolhidas por sua força existente, uma simples comparação de "antes e depois" seria enganosa; pareceria que a reforma causou a melhoria quando as cidades estavam, na verdade, em uma trajetória rápida própria. Para resolver isso, os pesquisadores utilizaram um método chamado controle sintético. Imagine tentar ver se um novo fertilizante funciona em uma planta específica que já está crescendo mais rápido que as outras. Em vez de apenas compará-la a uma planta aleatória, você cria uma planta "sintética" misturando várias outras plantas que cresciam exatamente na mesma velocidade que sua planta de teste antes do fertilizante ser aplicado. Isso permite ver o que teria acontecido com a planta de teste se ela nunca tivesse recebido o fertilizante. Ao construir essas versões sintéticas para as cidades piloto, os pesquisadores puderam remover a vantagem pré-existente e isolar o verdadeiro efeito da reforma.

Os resultados mostraram que a reforma de fato fez diferença, mas os benefícios se concentraram em áreas específicas. Para as cidades onde os pesquisadores conseguiram construir um par sintético confiável, o ambiente jurídico melhorou significativamente após o início da reforma. Esse ganho não se espalhou uniformemente por todos os aspectos do clima de negócios; ele se concentrou quase inteiramente na dimensão jurídica e, em menor grau, na inovação. Isso faz sentido, pois a reforma foi projetada especificamente para tornar os procedimentos judiciais mais rápidos e eficientes. No entanto, a descoberta mais surpreendente diz respeito à relação entre as cidades piloto e seus vizinhos. Um medo comum na economia regional é que, se uma cidade obtém uma grande vantagem, ela drenará recursos das áreas circundantes, fazendo com que estas declinem. Os dados descartaram essa possibilidade completamente. Os pesquisadores testaram nove formas diferentes de definir "vizinhos" e descobriram que as cidades piloto nunca se destacaram prejudicando seus vizinhos. Na verdade, a presença de uma cidade piloto estava associada a um efeito positivo, ou pelo menos neutro, nas áreas circundantes. A reforma criou um hiato onde as pilotos melhoraram, mas não ampliou esse hiato ao tornar os vizinhos piores.

O estudo também observou o que aconteceu após a implementação da reforma em todo o país em 2022. Uma vez que todas as cidades tiveram acesso aos mesmos procedimentos judiciais mais rápidos, a vantagem especial que as cidades piloto detinham começou a diminuir. A lacuna entre as cidades piloto e o resto do país encurtou, sugerindo que o impulso extra que as pilotos desfrutaram deveu-se, em parte, ao fato de serem as únicas com acesso ao novo sistema por um tempo. Isso aponta para uma desigualdade "transicional": um período temporário onde a reforma cria uma divisão entre aqueles que a possuem e aqueles que não a possuem, mas não uma divisão permanente onde os vencedores levam tudo dos perdedores. Os pesquisadores observaram que as cinco cidades piloto mais fortes, incluindo Pequim e Xangai, eram tão únicas que não puderam ser combinadas com um controle sintético, o que significa que o estudo não pôde medir o efeito da reforma sobre elas com a mesma precisão. No entanto, para as quinze cidades que puderam ser analisadas, a evidência foi clara. A reforma funcionou para melhorar o ambiente jurídico nas cidades escolhidas sem prejudicar os lugares vizinhos, criando um período de desigualdade de acesso que eventualmente se suavizou conforme as novas regras se tornaram lei nacional.

Esta história da reforma jurídica na China oferece uma lição clara sobre como as mudanças institucionais viajam pelo espaço. Quando um governo testa um novo sistema em alguns locais fortes, ele cria um cenário temporário de desigualdade onde esses locais avançam. Mas isso não significa que o resto do país fique para trás. O estudo sugere que os pilotos podem melhorar por seus próprios méritos sem roubar o futuro de seus vizinhos. A desigualdade que surge é uma característica do tempo de implementação, não uma batalha de soma zero por recursos. À medida que a reforma se espalha para todos, a vantagem temporária desaparece, deixando um sistema que é mais rápido e eficiente para todos, em vez de um cenário onde algumas cidades vencem ao fazer outras perderem. A pesquisa confirma que, embora o caminho para um sistema jurídico modernizado possa ser irregular no início, o destino pode ser compartilhado.