Staging Institutional Reform Across Space: Court Modernisation and the Geography of Legal Services in Contemporary China

En la maquinaria de una economía moderna, los tribunales son los engranajes que mantienen el comercio en movimiento. Cuando una empresa firma un contrato, confía en el sistema legal para hacer cumplir ese acuerdo si las cosas salen mal. Pero así como una red de carreteras no se construye de manera uniforme en todo un país, la calidad de estos engranajes legales varía de un lugar a otro. Algunas ciudades tienen tribunales que son rápidos, eficientes y fáciles de usar, mientras que otras son lentas y están estancadas por los retrasos. Esta desigualdad importa profundamente porque las empresas y los abogados son móviles; tienden a establecerse donde las reglas son claras y las disputas se resuelven rápidamente. Cuando un gobierno decide arreglar un sistema roto, rara vez arregla todas las ciudades a la vez. En cambio, a menudo elige algunos lugares específicos para probar un nuevo enfoque primero, con la esperanza de aprender de su éxito antes de implementarlo en todas partes. Esto crea un paisaje temporal donde algunas ciudades tienen un sistema legal nuevo y de alta velocidad, mientras que sus vecinas todavía están esperando la versión antigua y más lenta. La pregunta para los investigadores no es solo si el nuevo sistema funciona, sino qué sucede con los lugares que lo reciben primero, y si esos lugares roban negocios a los que todavía están esperando.

Este artículo examina un momento específico en la historia legal de China para responder a esa pregunta. En 2020, el gobierno chino lanzó una importante reforma para acelerar los casos de los tribunales civiles, un proceso conocido como la Reforma de la Separación de Casos del Procedimiento Civil. El objetivo era clasificar los casos por complejidad, utilizando vías más sencillas y rápidas para disputas directas y reservando la maquinaria pesada para las complejas. Antes de realizar este cambio a nivel nacional, el gobierno seleccionó veinte ciudades para servir como pilotos, probando las nuevas reglas durante dos años. Estas veinte ciudades no fueron elegidas al azar; fueron seleccionadas porque ya eran los centros legales más fuertes y capaces del país, con altos volúmenes de casos y la tecnología para manejar audiencias judiciales en línea. Los investigadores querían saber si la reforma realmente hizo que estas ciudades fueran mejores, o si ya estaban mejorando por su cuenta. Más importante aún, querían ver si la reforma causó un juego de "suma cero", donde las ciudades piloto mejoraron extrayendo negocios y talento de las ciudades que estaban justo al lado, dejando a sus vecinas en una situación peor.

Para encontrar la respuesta, los investigadores analizaron datos de 296 ciudades de toda China durante varios años, rastreando un "Índice de Entorno Empresarial" que mide la facilidad para hacer negocios en una ubicación. Este índice incluye una puntuación específica para el entorno legal, que rastrea aspectos como cuánto tiempo toma resolver una disputa y qué tan confiables son los tribunales. El primer obstáculo que enfrentó el equipo fue que las ciudades piloto ya estaban tomando la delantera respecto al resto del país antes de que comenzara la reforma. Debido a que estas ciudades fueron elegidas por su fuerza existente, una simple comparación de "antes y después" sería engañosa; parecería que la reforma causó la mejora cuando las ciudades estaban en realidad en su propio carril rápido. Para resolver esto, los investigadores utilizaron un método llamado control sintético. Imagine intentar ver si un nuevo fertilizante funciona en una planta específica que ya está creciendo más rápido que las demás. En lugar de compararla simplemente con una planta aleatoria, crea una planta "sintética" mezclando varias otras plantas que crecían exactamente a la misma velocidad que su planta de prueba antes de que se le aplicara el fertilizante. Esto permite ver qué habría pasado con la planta de prueba si nunca hubiera recibido el fertilizante. Al construir estas versiones sintéticas para las ciudades piloto, los investigadores pudieron eliminar la ventaja preexistente y aislar el verdadero efecto de la reforma.

Los resultados mostraron que la reforma de hecho marcó una diferencia, pero los beneficios se concentraron en áreas específicas. Para las ciudades donde los investigadores pudieron construir una coincidencia sintética confiable, el entorno legal mejoró significamente después de que comenzó la reforma. Esta ganancia no se distribuyó uniformemente en todos los aspectos del clima empresarial; se centró casi por completo en la dimensión legal y, en menor medida, en la innovación. Esto tiene sentido, ya que la reforma fue diseñada específicamente para hacer que los procedimientos judiciales fueran más rápidos y eficientes. Sin embargo, el hallazgo más sorprendente se refirió a la relación entre las ciudades piloto y sus vecinos. Un temor común en la economía regional es que si una ciudad obtiene una gran ventaja, drenará los recursos de las áreas circundantes, causando su declive. Los datos descartaron esto por completo. Los investigadores probaron nueve formas diferentes de definir "vecinos" y encontraron que las ciudades piloto nunca tomaron la delante arrastrando a sus vecinos hacia abajo. De hecho, la presencia de una ciudad piloto estuvo asociada con un efecto positivo, o al menos neutral, en las áreas circundantes. La reforma creó una brecha donde los pilotos mejoraron, pero no amplió esa brecha haciendo que los vecinos empeoraran.

El estudio también observó qué sucedió después de que la reforma se implementó en todo el país en 2022. Una vez que cada ciudad tuvo acceso a los mismos procedimientos judiciales más rápidos, la ventaja especial que poseían las ciudades piloto comenzó a reducirse. La brecha entre los pilotos y el resto del país se estrechó, lo que sugiere que el impulso extra que disfrutaron los pilotos se debió en parte a ser los únicos con acceso al nuevo sistema durante un tiempo. Esto apunta a una desigualdad "transicional": un periodo temporal donde la reforma crea una división entre quienes la tienen y quienes no, pero no una permanente donde los ganadores se llevan todo de los perdedores. Los investigadores señalaron que las cinco ciudades piloto más fuertes, incluyendo Beijing y Shanghái, eran tan únicas que no pudieron ser emparejadas con un control sintético, lo que significa que el estudio no pudo medir el efecto de la reforma en ellas con la misma precisión. Sin embargo, para las quince ciudades que pudieron ser analizadas, la evidencia fue clara. La reforma funcionó para mejorar el entorno legal en las ciudades elegidas sin dañar a los lugares de al lado, creando un periodo de desigualdad temporal que eventualmente se suavizó a medida que las nuevas reglas se convirtieron en ley nacional.

Esta historia de la reforma legal en China ofrece una lección clara sobre cómo los cambios institucionales viajan a través del espacio. Cuando un gobierno prueba un nuevo sistema en unos pocos lugares fuertes, crea un paisaje temporal de desigualdad donde esos lugares toman la delantera. Pero esto no tiene por qué significar que el resto del país se quede atrás. El estudio sugiere que los pilotos pueden mejorar por sus propios méritos sin robar el futuro de sus vecinos. La desigualdad que surge es una característica del tiempo de implementación, no una batalla de suma cero por los recursos. A medida que la reforma se extiende a todos, la ventaja temporal se desvanece, dejando un sistema que es más rápido y eficiente para todos, en lugar de un paisaje donde algunas ciudades ganan haciendo que otras pierdan. La investigación confirma que, si bien el camino hacia un sistema legal modernizado puede ser desigual al principio, el destino puede ser compartido.