Staging Institutional Reform Across Space: Court Modernisation and the Geography of Legal Services in Contemporary China

在现代经济的机器中，法院是维持商业运转的齿轮。当一家企业签署合同时，它依赖于法律体系来确保在情况出现偏差时执行该协议。然而，正如道路网络并非均匀地遍布全国一样，这些“法律齿轮”的质量因地而异。有些城市的法院反应迅速、高效且易于使用，而有些城市则缓慢且受困于延误。这种不平衡性意义深远，因为企业和律师是具有流动性的；他们倾向于在规则清晰且纠纷解决迅速的地方落户。当政府决定修复一个破碎的系统时，很少会同时修复所有城市。相反，他们通常会选择几个特定的地点作为试点，先测试一种新方法，希望在向全国推广之前能从其成功中学习经验。这创造了一个暂时的景观：一些城市拥有全新的、高速的法律系统，而它们的邻居仍在等待旧的、较慢的版本。对于研究人员来说，问题不仅在于新系统是否有效，还在于那些率先获得新系统的城市会发生什么，以及这些地方是否从仍在等待的城市手中抢走了业务。

本文通过研究中国历史上一个特定的时刻来回答这个问题。2,020年，中国政府启动了一项旨在加速民事案件审理的重大改革，即民事诉讼“分流改革”。其目标是按复杂程度对案件进行分类，为简单的争议开辟更简便、更快速的通道，并将重型机械留给复杂的案件。在将这一变化推向全国之前，政府选择了二十个城市作为试点，测试新规则为期两年。这二十个城市并非随机选择；它们被选中是因为它们已经是国内最强大、最有能力的法律枢纽，拥有高案件量和处理在线庭审的技术。研究人员想要知道，这项改革究竟是让这些城市变得更好了，还是它们本身就在自行提升。更重要的是，他们想看看这场改革是否引发了一场“零和博弈”，即试点城市通过从紧邻的城市中吸引业务和人才，从而使自身变得更好，却让邻居陷入困境。

为了寻找答案，研究人员查看了中国296个城市多年来的数据，追踪了一个衡量在某一地点开展业务难易程度的“营商环境指数”。该指数包含一个特定的法律环境得分，用于追踪解决纠纷所需的时间以及法院的可靠性。研究团队面临的第一道障碍是，试点城市在改革开始前就已经领先于其他城市了。由于这些城市是因其现有的实力而被选中的，因此简单的“前后对比”会产生误导；这会让人们看起来像是改革导致了提升，而实际上这些城市本身就处于快速上升轨道。为了解决这个问题，研究人员使用了一种称为“合成控制法”的方法。想象一下，如果你想观察一种新的肥料是否对一株生长速度已经比其他植物快的植物有效。你不能仅仅将其与随机的植物进行比较，而是要通过混合几种在施肥前生长速度与你的测试植物完全一致的植物，来创造出一株“合成”植物。这样你就能看到，如果这株测试植物从未接受过肥料，它会发生什么。通过为试点城市构建这些合成版本，研究人员可以剥离预先存在的优势，从而分离出改革的真实效应。

结果显示，改革确实产生了影响，但收益集中在特定领域。对于研究人员能够建立可靠合成匹配的城市而言，在改革开始后，其法律环境显著改善。这种增益并未均匀分布在商业环境的所有方面，而是几乎完全集中在法律维度，以及在较小程度上集中在创新维度。这合乎逻辑，因为改革的设计初衷就是为了让法院程序更快速、更高效。然而，最令人惊讶的发现涉及试点城市与其邻居之间的关系。区域经济学中一个常见的担忧是，如果一个城市获得了重大优势，它会抽走周边地区的资源，导致周边地区衰退。数据完全排除了这种可能性。研究人员测试了九种不同的“邻居”定义方式，发现试点城市从未通过拖累邻居来让自己领先。事实上，试点城市的存在与周边地区的积极或至少中性的影响相关联。改革创造了一个差距，使试点城市变得更好，但并没有通过让邻居变差来扩大这种差距。

研究还观察了在2022年改革向全国推广后发生了什么。一旦每个城市都能使用相同的快速法院程序，试点城市所持有的特殊优势就开始缩小。试点城市与全国其他地区之间的差距正在缩小，这表明试点城市享受到的额外推动力部分源于它们在一段时间内是唯一拥有该系统的群体。这指向了一种“过渡性”的不平等：这是一个由时间产生的阶段，在此期间改革创造了拥有者与未拥有者之间的分歧，但这不是一种“赢家通吃”的永久性局面。研究人员指出，包括北京和上海在内的五个最强的试点城市非常独特，无法用合成控制法进行匹配，这意味着研究无法以同样的精确度衡量改革对它们的影响。然而，对于可以进行分析的十五个城市而言，证据是明确的。改革有效地改善了所选城市的法律环境，同时没有损害其邻近地区，创造了一个暂时的不平等准入期，而随着新规则成为全国性法律，这种不平等最终逐渐平复。

中国这次法律改革的故事为制度变革如何跨越空间传播提供了一个清晰的教训。当政府在几个强势地点测试一套新系统时，它创造了一个不平等的暂时景观，使这些地点脱颖而出。但这并不意味着国家的其他部分就会落后。研究表明，试点城市可以凭借自身的优势进行提升，而不必从邻居那里窃取未来。由此产生的差异是由于推广时机的特征，而非对资源的零和争夺。随着改革普及到每个人，这种临时优势会逐渐消退，留下一个对所有人来说都更快、更高效的系统，而不是一个通过让别人失败来成就自己的城市景观。这项研究证实，虽然迈向现代化法律系统的道路最初可能是不均衡的，但最终的目的地是可以共享的。