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Governing the Conversion of Paddy Fields in Peri-Urban Areas for Food Security: The Role of Farmers’ Decisions and Land Conservation Incentives in Indonesia

본 연구는 인도네시아 준도시 지역의 논 전용이 경제 및 식량 안보에 미치는 영향을 조사하여 주요 동인을 식별하고, 토지 손실을 완화하고 2045년까지 식량 자급자족을 보장하기 위해 농민의 수용 의사 금액으로부터 도출된 보상 기반 정책 인센티브를 제안한다.

원저자: Markus Patiung, Nugrahini Susantinah Wisnujati, Yennyka Leilasariyanti, Deshinta Arrova Dewi

게시일 2026-09-21

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CC BY 4.0

원저자: Markus Patiung, Nugrahini Susantinah Wisnujati, Yennyka Leilasariyanti, Deshinta Arrova Dewi

원본 논문은 CC BY 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/) 라이선스로 제공됩니다. ✨ 이것은 아래 논문에 대한 AI 생성 설명입니다. 저자가 작성하거나 승인한 것이 아닙니다. 기술적 정확성을 위해서는 원본 논문을 참조하세요. 전체 면책 조항 읽기

인도네시아의 비옥한 저지대에서는 두 가지 필수적인 욕구 사이에서 조용하지만 중대한 긴장이 벌어지고 있습니다. 바로 도시가 확장됨에 따라 발생하는 주거 및 산업에 대한 갈증과, 2억 8천만 명 이상의 인구를 먹여 살릴 쌀을 재배하기 위해 충분한 토지를 유지해야 하는 필요성 사이의 충돌입니다. 논은 단순한 들판이 아닙니다. 그것은 식량 안보의 토대이자, 수백만 가구의 주요 수입원이며, 공동체의 문화적 닻입니다. 이 논들이 공장이나 주택을 위해 포장되는 순간, 그 손실은 즉각적이고 영구적입니다. '토지 전환'이라고 알려진 이 과정은 도시와 농촌이 만나는 분주하고 변화하는 경계 지대인 '배후 도시(peri-urban)' 지역에서 가속화되고 있습니다. 정책 입안자들에게 핵심적인 질문은 단순히 얼마나 많은 땅이 사라지고 있는가가 아니라, 왜 농부들이 땅을 파는 것을 선택하는지, 그리고 그들을 계속 농사를 짓게 하려면 실제로 무엇이 필요한가 하는 점입니다. 명확한 답이 없다면, 국가는 성장하는 인구가 가장 중요한 식량 자원의 부족에 직면하는 미래를 맞이할 위험이 있습니다.

인도네시아와 말레이시아 대학의 연구팀은 수라바야라는 대도시 바로 옆에 위치한 시도아르조(Sidoarjo) 지역에서 이러한 역학 관계를 이해하기 위해 연구를 수행했습니다. 이 지역은 급격한 산업 및 주거 성장이 비옥한 논을 집어삼키고 있는 배후 도시 지역이 직면한 압박을 보여주는 완벽한 사례입니다. 연구진은 단순히 지도만을 본 것이 아니라, 농민들을 직접 찾아갔습니다. 그들은 최근에 땅을 팔았거나 팔 것을 고려 중인 280명을 대상으로 그들의 경제적 어려움, 가족의 미래, 그리고 변화하는 풍경에 대한 감정 등에 대해 심도 있는 질문을 던지며 설문 조사를 실시했습니다. 연구진은 이러한 개인적인 이야기들을 작물 수확량, 생산 비용, 인구 증가에 관한 객란한 데이터와 결합하여 현장에서 일어나고 있는 일과 향후 수십 년간 일어날 수 있는 일에 대한 완전한 그림을 그려냈습니다.

수치는 상실의 참혹한 이야기를 들려줍니다. 2020년부터 2025년까지 5년 동안, 이 지역은 5,300 헥타르 이상의 논을 잃었습니다. 이러한 토지의 소멸은 경제적 가치의 막대한 하락으로 직결되었습니다. 전환 전, 이 지역의 논은 연간 2조 루피아 이상의 순경제 가치를 창출했습니다. 토지 손실 이후, 그 수치는 3,350억 루피아 이상 감소했습니다. 헥타르당 기준으로 보면, 해당 토지는 쌀 생산만으로도 연간 거의 6,000만 루피아의 가치가 있었습니다. 연구진이 현재의 추세를 바탕으로 미래를 예측했을 때, 전망은 더욱 우려스러워졌습니다. 현재 이 지역은 사람들을 먹이기에 충분한 쌀 잉여분을 생산하고 있지만, 그 잉여분은 빠르게 줄어들고 있습니다. 현재의 토지 손실 속도가 지속된다면, 이 지역은 2035년까지 쌀 잉여분이 고갈될 것이며, 2040년에는 4,500만 킬로그램 이상의 상당한 결핍에 직면하게 될 것입니다. 이 시점은 매우 결정적인데, 이는 인도네시아의 '인구 보너스(demographic dividend)'가 정점에 달하는 시기와 일치하기 때문입니다. 즉, 노동 가능 인구가 가장 많아져 식량 수요가 폭발적으로 증가하는 시점에 바로 공급이 메말라가는 것입니다.

이러한 현상이 왜 발생하는지 이해하기 위해, 연구진은 농민들의 결정에 영향을 미치는 동력을 분석했습니다. 그들은 토지를 파는 선택이 단순히 가격 때문만이 아니라, 복합적인 압력의 결과라는 것을 발견했습니다. 가장 강력한 동력은 단순히 땅값 자체가 아니라, 고용 선호도의 변화였습니다. 젊은 세대는 점점 더 농업을 불확실한 수입과 낮은 사회적 지위를 가진 직업으로 간주하며 농업을 기피하고 있으며, 대신 인근의 공장이나 서비스 부문에서 일하기를 선호하고 있습니다. 이러한 태도의 변화는 생산 비용의 상승 및 토지의 물리적 퇴화와 결합하여 농민들을 판매 쪽으로 밀어붙입니다. 흥ably하게도, 연구는 이러한 논을 보호하기 위해 설계된 정부 정책, 즉 전환을 제한하는 법률들이 이 추세를 막는 데 직접적인 효과가 거의 없었다는 것을 발견했습니다. 규제는 서류상으로는 존재하지만, 농민들을 땅으로부터 끌어당기는 강력한 경제적, 사회적 힘을 저지하기에는 충분히 강하지 않습니다.

또한 이 연구는 실질적인 해결책을 탐구했습니다. 즉, 농민들을 계속 땅에 머물게 하려면 무엇이 필요할까요? 연구진은 사람들이 무언가를 보존하기 위해 얼마를 지불할 용의가 있는지, 혹은 그것을 포기하기 위해 얼마를 받아야 하는지를 묻는 방법을 사용하여 농민들의 진정한 가치를 측정했습니다. 농민들은 논을 보존하는 데 도움을 주기 위해 연간 36만 루피아의 적은 금액을 기꺼이 지불할 의사가 있다고 답했는데, 이는 농업을 계속 유지하고자 하는 진정한 열망을 보여줍니다. 그러나 실제로 판매를 멈추게 하려면, 농민들은 월 50만 루피아의 보상을 필요로 한다고 답했습니다. 이들이 지불할 용의가 있는 금액과 받아야 하는 금액 사이의 격차는 흔한 경제적 현상으로, 농민들이 시장 가격을 훨씬 뛰어넘어 자신의 땅에 부여하는 깊은 정서적, 사회적 가치를 반영합니다. 연구진은 이러한 수치에 기반한 정책 도구가 효과를 거둘 수 있을 것이라고 제안합니다. 농업을 유지하는 농민들에게 월 약 500,000 루피아의 보상을 제공함으로써, 정부는 농업을 판매의 대안으로서 실행 가능한 선택지로 만드는 재정적 안전망을 구축할 수 있습니다. 이러한 접근 방식은 식량 공급을 보호할 뿐만 아니라 농촌 가족의 생계를 지원하며, 끊임없이 몰아치는 도시 확장의 압력으로부터 인도네시아의 식량 미래를 확보할 수 있는 구체적인 길을 제시할 것입니다.

기술 요약: 식량 안보를 위한 도시 근교 논 전환의 거버넌스

문제 제기
본 연구는 주거, 산업 및 인프라 개발과 같은 비농업 용도로 도시 근교 지역의 논이 전환되는 데 따른 심각한 위협을 다룬다. 이러한 현상은 식량 안보를 저해하고 농업 공동체의 생계를 침식하며, 이는 지속가능발전목표(SDGs) 1(빈곤 퇴치) 및 2(기아 종식)와 직접적으로 상충한다. 인도네시아, 특히 수라바야와 접경한 도시 근교 지역인 시도아르조(Sidoarjo) 군에서는 급격한 도시화로 인해 농지 전환이 가속화되어 생산적인 농지가 크게 손실되고 있다. 기존 문헌들이 전환의 규모를 기록하고 있으나, 농민의 의사결정을 주도하는 구체적인 행동 기제와 이를 보상 체계와 같은 구체적인 정책 도구와 어떻게 연결하여 전환을 완화하고 "골든 인도네시아 2045" 비전을 지원할 것인지에 대한 이해에는 공백이 존재한다.

연구 방법론
본 연구는 기술적(descriptive) 정량적 접근 방식을 채택하며, 2025년 9월부터 2026년 3월 사이 시도아르조 군의 농민 280명을 대상으로 수집된 데이터를 분석하기 위해 단일 프레임워크 내에서 네 가지 분석 방법을 통합하였다.

농업 경영 분석(Farm Enterprise Analysis): 토지 이용 전환 전후의 논 생산 경제 가치를 계산하는 데 사용되었다. 중앙통계청(BPS)의 2차 데이터와 1차 설문 데이터를 활용하여 생산량과 순 경제 가치(수익에서 생산 비용을 차감)를 비교하였다.
지역 식량 가용성 지수(LFAI) 분석: 남은 논이 지역 쌀 소비 수요를 충족할 수 있는 능력을 평가하였다. 이는 2040년까지의 잉여 또는 부족 시나리오를 결정하기 위해 인구 성장 및 1인당 소비량에 대비하여 쌀 생산량을 투영하는 과정을 포함하였다.
구조 방정식 모델링–부분 최소 제곱법(SEM-PLS): 다섯 가지 외생 변수(경제적 요인, 물리적 요인, 고용 선호도 변화, 지역 성장, 정책/공간 계획)와 매개 변수(농민의 결정), 그리고 내생 변수(논 전환) 사이의 인과 관계를 조사하는 데 활용되었다. 모델은 SmartPLS 소프트웨어를 사용하여 타당도(수렴, 판별)와 신뢰도를 검증하였다.
조건부 가치 측정법(CVM): 토지를 유지하기 위한 농민의 지불 의사(WTP)와 전환을 방지하기 위한 보상 수용 의사(WTA)를 추정하는 데 적용되었다. 이 값들은 전환을 완화하면서도 금융 인센티브를 지원하기 위한 정책 권고의 기초가 된다.

주요 결과

경제적 영향: 2020년에서 2025년 사이 5,317.14 헥타르의 논이 전환됨으로써 5년간 총 335,754,639,528 루피아의 경제적 가치 손실이 발생했다. 이는 연간 약 671.5억 루피아, 즉 헥타르당 연간 59,925,200 루피아의 손실에 해당한다. 경제적 가치의 감소율(16.32%)이 토지 면적의 감소율(15.49%)보다 높게 나타났는데, 이는 생산성 저하와 관개 네트워크 교란으로 인한 승수 효과를 나타낸다.
식량 안보 전망: 2025년 지역 식량 가용성 지수(LFAI)는 1.67로, 약 9,240만 kg의 쌀 잉여를 나타냈다. 그러나 현재의 전환율(연간 1,063.43 ha)과 인구 성장률(연간 0.66%)을 바탕으로 한 전망에 따르면, 이 잉여분은 빠르게 감소할 것이다. 2035년에는 잉여분이 거의 고갈될 것으로 예상되며, 2040년에는 지역이 45,033,045.45 kg의 쌀 부족 직면에 처할 것으로 예측된다. 이러한 결핍은 인도네시아의 인구 배당 효과의 정점과 맞물려 국가 식량 자급에 심각한 위협이 된다.
전환 동인: SEM-PLS 분석 결과, 다섯 가지 외생 요인이 모두 논 전환에 정(+)의 영향을 미치며 유의미하게 작용하여 변량의 63.9%( $R^2 = 0.639$ $R^{2} = 0.639$ )를 설명하는 것으로 나타났다.
- 매개 역할: 농민의 결정은 모든 요인에 대해 유의미한 매개체 역할을 한다.
- 가장 강력한 동인: 고용 선호도의 변화(특히 젊은 세대의 농업 기피)가 가장 강력한 간접적 영향( $\beta = 0.119$ )을 미쳤다.
- 직접적 동인: 경제적 요인과 지역 성장은 일부 경우(예: 부재지주 또는 대규모 매입) 농민의 개인적 결정을 거치지 않고 전환에 직접적인 정(+)의 영향을 미치는 것으로 밝혀졌다.
- 정책의 비효효율성: 정책 및 공간 계획 변수는 가장 낮은 영향력( $f^2 = 0.011$ )을 보였으며, 이는 법률 제41/2009호를 포함한 현재의 규제들이 현장에서의 전환을 통제하기에 불충분함을 시사한다.
보상 가치: CVM 분석 결과, 평균 지불 의사(WTP)는 연간 360,000 루피아(월 12,000 루피아)였고, 평균 수용 의사(WTA)는 월 500,000 루피아(연 6,000,000 루피아)였다. WTA와 WTP 사이의 상당한 격차는 소유 효과, 정보 비대칭성 및 시장 불완전성에 기인한다.

의의 및 기여
본 논문은 구조적 압력을 개별 의사결정 과정과 연결함으로써 도시 근교 논 전환 역학에 대한 종합적인 평가를 제공한다고 주장한다. 주요 기여는 핵심적인 도시 근교 지역에서 전환에 따른 구체적인 경제적 및 식량 안보 영향을 정량화하고, 토지 전환의 결정적이지만 흔히 간과되는 동인으로서 "고용 선호도의 변화"를 식별한 데 있다.

나아가, 본 연구는 금융 인센티브를 통해 전환을 완화하기 위한 구체적인 정책 기반을 제공한다. 구체적인 WTP 및 WTA 값을 설정함으로써, 저자들은 농민의 경제적 현실에 부합하는 보상 메커니즘을 제안한다. 본 논문은 농지 보존뿐만 아니라 SDG 1 및 SDG 2 달성과, 인프라 개발과 국가 식량 자급 사이의 균형을 요구하는 "골든 인도시아 2045" 비전 실현을 위해 이러한 정책 도구가 필수적이라고 주장한다. 연구 결과는 개입이 없다면 현재의 궤적이 2040년까지 심각한 식량 결핍으로 이어질 것임을 강조하며, 즉각적인 전략적 조치가 필요함을 시사한다.

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