Urban Land Governance in Techiman, Ghana: Exploring the challenges and drivers of urban transformation

As cidades são frequentemente imaginadas como mapas cuidadosamente desenhados, onde as ruas seguem linhas retas e os edifícios se assentam ordenadamente dentro de suas zonas designadas. Na realidade, especialmente em muitas cidades de crescimento rápido em África, o chão sob nossos pés conta uma história diferente. O espaço onde as pessoas vivem, trabalham e se deslocam não é apenas um produto de projetos oficiais; é moldado por uma mistura complexa de quem possui a terra, como essa terra é comprada e vendida, e se as regras destinadas a orientar a construção são realmente seguidas. Quando os sistemas formais para gerir a terra não conseguem acompanhar a velocidade do crescimento populacional, as pessoas encontram frequentemente os seus próprios meios para garantir abrigo, levando a bairros que crescem sem permissão, contornando os planos desenhados pelos funcionários da cidade. Esta tensão entre a cidade ideal no papel e a cidade desordenada no terreno é o enigma central que os investigadores tentam resolver em Techiman, uma movimentada cidade comercial em Gana.

Em Techiman, a história do crescimento urbano é impulsionada por um sistema de terras único. Ao contrário de muitas cidades ocidentais, onde o governo detém a maior parte da terra ou onde as escrituras privadas são o padrão, a maior parte da terra em Gana é detida por líderes tradicionais e famílias sob sistemas consuetudinários. Isto significa que, quando alguém quer construir uma casa, muitas vezes negocia diretamente com um chefe local ou um chefe de família, em vez de o fazer com um escritório governamental. Embora este sistema esteja profundamente enraizado na cultura, opera amplamente fora do quadro jurídico formal que exige licenças e plantas de implantação detalhadas. À medida que a cidade se expande, esta forma informal de fazer negócios cria um fosso entre o que os planeadores urbanos pretendem e o que é realmente construído. A pergunta que os investigadores fizeram foi simples, mas profunda: por que razão estes hiatos persistem e que forças estão realmente a moldar a forma física da cidade?

Para responder a isto, uma equipa de investigadores das autoridades de planeamento de Gana e das assembleias locais realizou uma investigação detalhada em Techiman. Eles não se basearam num único método, mas sim combinaram duas abordagens para obter um quadro completo. Primeiro, falaram diretamente com as pessoas que detêm o poder e com as pessoas que constroem a cidade. Entrevistaram proprietários de terras tradicionais, planeadores urbanos e funcionários locais para compreender as regras do jogo por dentro. Segundo, realizaram um inquérito a quase trezentos proprietários de imóveis em toda a cidade. Estes proprietários foram questionados sobre como adquiriram as suas terras, se tinham permissão oficial para construir e há quanto tempo viviam lá. Ao ouvir as histórias das pessoas no terreno e cruzar essas informações com os dados dos funcionários, a equipa pôde ver a verdadeira mecânica da transformação urbana.

Os resultados revelaram uma cidade num estado de constante negociação, onde as regras oficiais são frequentemente ignoradas não porque as pessoas queiram quebrar a lei, mas porque o sistema lhes parece quebrado. Os investigadores descobriram que a forma mais comum de as pessoas obterem terra é através de proprietários consuetudinários, com cerca de três quartos dos proprietários de imóveis no estudo tendo comprado os seus lotes desta forma. No entanto, um número significativo destes proprietários não possui a documentação formal que a cidade exige para emitir uma licença de construção. Quando as pessoas sentem que a sua propriedade de terra é insegura — temendo que possa surgir uma disputa ou que possam perder o seu investimento — costumam construir imediatamente. Começam a construção antes de obterem a aprovação governamental necessária, por vezes até construindo aos fins de semana para evitar serem vistos pelos inspetores. Este "avanço silencioso" é uma estratégia de sobrevivência, uma forma de reivindicar a posse da terra antes que qualquer outra pessoa o faça.

O estudo identificou quatro razões principais pelas quais a cidade tem dificuldade em seguir os seus próprios planos, classificando-as pela sua contribuição para o problema. O motor mais poderoso revelou-se ser a governação fraca e a falha institucional. Isto não significa apenas uma falta de leis, mas sim uma falta de pessoas e recursos necessários para as aplicar. Os investigadores ouviram dos funcionários que existem poucos funcionários para monitorizar a cidade, uma falta de veículos para se deslocarem aos locais de construção e uma desconexão entre as pessoas que aprovam os planos e as pessoas que os verificam no terreno. Quando não há vontade política para aplicar as regras, e quando o sistema é lento e frustrante, as pessoas procuram naturalmente atalhos.

Estreitamente ligado a isto está a questão da posse e propriedade da terra. Como o mercado de terras é tão informal, as disputas são comuns e o mesmo terreno pode ser vendido a várias pessoas. Esta insegurança cria um sentido de urgência. Se um promotor sente que a sua propriedade é instável, construirá o mais rápido possível para tornar a estrutura uma realidade, acreditando que um edifício é mais difícil de remover do que um lote de terra vazio. Este medo impulsiona a construção não autorizada, transformando o que deveria ser um processo regulamentado numa corrida contra o tempo. O terceiro fator é o incumprimento público, onde as pessoas simplesmente não seguem as regras, muitas vezes porque não as compreendem ou porque veem outros a fazer o mesmo sem consequências. O quarto fator, as lacunas procedimentais, envolve os obstáculos burocráticos e a presença de intermediários que prometem aprovações mais rápidas mediante o pagamento de taxas extra, afastando ainda mais as pessoas do sistema oficial.

Os investigadores concluíram que ter apenas um mapa bem desenhado ou uma nova lei não é suficiente para criar uma cidade funcional. Em Techiman, a existência de um processo de pedido de licença de construção é uma ferramenta crucial, pois força um momento de revisão onde a cidade pode verificar a propriedade da terra e garantir os padrões de segurança. No entanto, o estudo mostrou que esta ferramenta falha quando o sistema por trás dela é fraco. Se o governo não consegue aplicar as regras, ou se o sistema de terras é demasiado inseguro para que as pessoas esperem pelas licenças, a cidade continuará a crescer de formas que desafiam o plano. A cidade não é apenas uma coleção de edifícios; é um reflexo da confiança. Quando as pessoas confiam no sistema para proteger os seus direitos, elas seguem as regras. Quando essa confiança desaparece, a cidade torna-se um mosaico de desenvolvimentos não autorizados.

Esta investigação desafia a ideia de que a informalidade urbana é apenas um problema de planeamento deficiente ou de falta de educação. Em vez disso, sugere que a desordem é um sintoma de uma desconexão mais profunda entre o quadro jurídico e a realidade de como a terra é possuída e comercializada. A cidade de Techiman não está a falhar porque os seus planeadores sejam maus a desenhar linhas; está a sofrer porque os mecanismos para aplicar essas linhas estão quebrados. O estudo enfatiza que, para construir cidades resilientes, os funcionários devem olhar para além dos projetos e abordar as causas fundamentais: fortalecer as instituições que aplicam as regras, assegurar a propriedade da terra para que as pessoas não sintam necessidade de se apressar e envolver a comunidade para que o processo funcione para todos. Sem corrigir estas questões subjacentes, o fosso entre a cidade planeada e a cidade real continuará a aumentar.