What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

في عالم السياسة، هناك سؤال مستمر حول من يمسك حقاً بعجلة القيادة عندما تُدار دولة ما. في الديمقراطيات البرلمانية، حيث تشكل مجموعة من المسؤولين المنتخبين حكومة، يمكن تنظيم السلطة بثلاث طرق متميزة. فأحياناً، يستحوذ رئيس الحكومة، مثل رئيس الوزراء، على معظم السلطة ويتخذ القرارات الكبرى بمفرده. وفي أوقات أخرى، تتوزع السلطة بين الوزراء الأفراد الذين يديرون وزارات محددة، مثل الصحة أو الدفاع، مما يسمح لهم بالعمل باستقلالية شبه كاملة. وهناك طريقة ثالثة تتضمن عمل المجلس الوزاري بأكمله كفريق واحد، حيث تُتخذ القرارات بشكل جماعي من خلال التفاوض والتسوية. لعقود من الزمن، حاول علماء السياسة رسم خرائط توضح أي الدول تستخدم أي أسلوب. ومع ذلك، فإن معظم هذه الخرائط رُسمت من خلال النظر إلى القواعد المكتوبة: الدستور، والاتفاقيات الرسمية بين الأحزاب السياسية، والإجراءات الرسمية لكيفية عمل الحكومة المفترض. وهذه القواعد تتغير نادراً، لذا أظهرت الخرائط التي أنتجتها الحكومات كبنى ثابتة وغير متغيرة.

لكن القواعد على الورق لا تتطابق دائماً مع ما يحدث بالفعل في العالم الحقيقي. قد يمتلك القائد الحق القانوني لاتخاذ قرار ما، لكنه يختار عدم استخدامه لإرضاء تحالف من الأحزاب. وقد يمتلك وزيرٌ ما وزارةً تعمل بحرية تامة حتى لو نصت القواعد على وجوب تقريرها للمركز. ولفهم كيف تعمل الحكومة حقاً، يجب على المرء أن ينظر إلى ما يفعله القادة فعلياً، وليس فقط إلى ما يُسمح لهم بفعله. وهذا هو الفراغ الذي تسعى دراسة جديدة أجراها ديتليف يان من جامعة غرايفسفالد لملئه. فمن خلال فحص السلوك اليومي للحكومات بدلاً من مجرد كتب قواعدها، تكشف الأبحاث أن مركز السلطة في العديد من الديمقراطيات قد شهد تحولات لم يلاحظها أحد من قبل.

تغطي دراسة يان أربع وثلاثين ديمقراطية برلمانية عبر العالم، من أستراليا وكندا إلى دول في وسط وشرق أوروبا، وتتبعها من عام 2005 إلى عام 2021. وبدلاً من قراءة القوانين، اعتمد الباحثون على تقييمات خبراء محليين راقبوا هذه الحكومات أثناء عملها. أجاب هؤلاء الخبراء على أسئلة محددة حول واقع الحوكمة: هل كان مكتب رئيس الوزراء يمتلك بالفعل الموظفين والمعرفة اللازمة لمراجعة عمل الوزراء الآخرين؟ هل أشرك الوزراء المكتب المركزي عند إعداد سياسات جديدة؟ هل نسقت الوزارات المختلفة رسائلها للتحدث بصوت واحد، أم أن كل منها سلك طريقه الخاص؟ ومن خلال جمع هذه الملاحظات عاماً بعد عام، رسمت الدراسة صورة متحركة للسلطة التنفيذية، مظهرةً كيف يتغير توازن السلطة بمرور الوقت داخل الدولة نفسها.

تظهر النتائج أن الطريقة التي تعمل بها الحكومات أكثر مرونة بكثير مما اقترحته الخرائط القديمة. ففي الفترة التي شملتها الدراسة، حدثت أربعة وعشرون تحولاً متميزاً انتقلت فيها دولة ما من أسلوب حوكمة إلى آخر. على سبيل المثال، انتقلت السويد من أسلوب يقوده رئيس الوزراء إلى أسلوب الفريق الجماعي في عام 2007، بينما تحولت المملكة المتحدة من الأسلوب الجماعي إلى أسلوب يقوده رئيس الوزراء في عام 2008. لم تكن هذه التغييرات تقلبات عشوائية؛ فبمجرد أن تنتقل الدولة إلى نمط جديد، فإنها تميل للبقاء في هذا النمط الجديد طوال الفترة المتبقية. يتحدى هذا الاكتشاف فكرة أن أسلوب حكم الدولة هو سمة وطنية ثابتة؛ بل إنها تعمل أكثر كمنظومة حية تتكيف مع الظروف السياسية، حتى عندما يظل الدستور المكتوب كما هو تماماً.

برز أحد أكثر الأنماط لفتاً للنظر في الديمقراطيات ما بعد الشيوعية في وسط وشرق أوروبا. ففي هذه الأحد عشر دولة، وجدت الدراسة غياباً شبه تام لأسلوب الحوكمة الجماعي القائم على العمل كفريق. وبدلاً من ذلك، كانت السلطة تتركز دائماً تقريباً إما في يد رئيس الوزراء أو، وهو الأكثر شيوعاً، مشتتة بين الوزراء الأفراد الذين يديرون وزاراتهم كإقطاعيات مستقلة. وهذا يتناقض بشكل صارخ مع الديمقراطيات الغربية الأقدم، حيث كان الأسلوب الجماعي هو الترتيب الأكثر شيوعاً. لاحظ الباحثون أن هذا الاختلاف كان ثابتاً لدرجة أنه بدا سمة محددة للمنطقة، رغم أن الدراسة توقفت دون شرح سبب وجود هذا النمط، مركزةً بدلاً من ذلك على توثيق وجوده.

ولعل الاكتشاف الأكثر دقة وأهمية كان الانجراف البطيء الذي يحدث داخل الدول المصنفة رسمياً كنظم جماعية. فحتى في الدول التي كان من المفترض أن تكون الحكومة فيها جهداً جماعياً، كان الوزراء الأفراد يكتسبون تدريجياً المزيد من السلطة والاستقلالية خلال فترة الستة عشر عاماً. حدث هذا بهدوء، دون أي تغيير في القواعد الرسمية أو هيكل مجلس الوزراء. كان الأمر كما لو أن الفريق لا يزال يجلس حول نفس الطاولة، لكن الأفراد كانوا يستولون ببطء على مزيد من السيطرة على كراسيهم الخاصة. هذا الاتجاه، الذي يسميه الباحثون "الانجراف الوزاري"، يشير إلى أن أسلوب الحوكمة الجماعي يتآكل من الداخل. فالوزراء يصبحون أكثر استقلالية، مما يغير كيفية تقاسم المسؤولية، حتى لو ظلت الدولة تبدو كحكومة جماعية على الورق.

كما سلطت الدراسة الضوء على مدى اختلاف الواقع عن الأوصاف الرسمية. ففي دول مثل ألمانيا، يمنح الدستور المستشار سلطة وضع مبادئ توجيهية ملزمة للسياسة، وهي ميزة عادة ما تصنف النظام كونه يقوده رئيس الوزراء. ومع ذلك، نادراً ما تُستخدم هذه السلطة في الممارسة العملية لأنها ستشير إلى انهيار الاتفاق بين شركاء الائتلاف. ونتيجة لذلك، يتم العمل اليومي للحكم فعلياً من خلال الوزارات الفردية، مما يجعل النظام يتصرف كنموذج وزاري أكثر مما تقترح القواعد. وبالمثل، في إسبانيا، يصف الدستمان مجلس الوزراء كجسم جماعي يقوده رئيس وزراء، وهي صياغة تسمح بتفسيرين مختلفين. أظهرت البيانات أن كلا التفسيرين كانا نشطين في آن واحد، حيث كان رئيس الوزراء يمتلك نفوذاً كبيراً بينما كان مجلس الوزراء يعمل أيضاً كوحدة جماعية. وتثبت هذه الحالات أن النظر في القواعد فقط يمكن أن يؤدي إلى سوء فهم لكيفية ممارسة السلطة فعلياً.

وتخلص الأبحاث إلى أن مشهد السلطة التنفيذية يتغير بطريقتين متوازيتين تم التغافل عنهما. أحد الاتجاهين هو صعود رئيس الوزراء، وهو تحول يُناقش غالباً في العلوم السياسية باسم "الرئاسوية" في الحكومة، حيث تتركز السلطة في الأعلى. وتؤكد الدراسة أن هذا الاتجاه حقيقي، لكنها تكشف أيضاً عن حركة ثانية لا تقل أهمية: وهي صعود الوزير الفرد. ففي أمايد كثيرة، لا تنتقل السلطة إلى الأعلى فحسب، بل تنتشر أيضاً إلى الوزارات، مما يجعل الحكومة أقل شبهاً بالفريق الموحد وأكثر شبهاً بمجموعة من الجهات الفاعلة المستقلة. ولهذا التحول تداعيات عميقة على المساءلة؛ فعندما تتركز السلطة في يد رئيس الوزراء، يكون من الواضح من المسؤول عندما تسوء الأمور. أما عندما تتشتت السلطة بين الوزراء، فتتقسم المسؤولية، ويصبح من الصعب تحديد من الملام على سياسات معينة.

ومن خلال تتبع السلوك الفعلي للحكومات بدلاً من مجرد قواعدها المكتوبة، تقدم هذه الدراسة رؤية أوضح لكيفية عمل الديمقراطيات في القرن الحادي والعشرين. فهي تظهر أن مركز الثقل في اتخاذ القرار التنفيذي ليس نقطة ثابتة، بل هدف متحرك يمكن أن يتغير داخل الدولة الواحدة بمرور الوقت. وتشير النتائج إلى أن أسلوب الحوكمة الجماعي، الذي كان يُعتقد سابقاً أنه سمة مستقرة للعديد من الديمقراطيات الأوروبية، يفقد مكانته ببطء لصالح كل من رؤساء الوزراء الأقوى والوزراء الأكثر استقلالية. هذا التآكل يحدث تحت السطح، غير مرئي لأولئك الذين ينظرون فقط إلى كتب القواعد، ولكنه واضح تماماً لأولئك الذين يراقبون كيف تعمل الحكومة فعلياً. توفر الدراسة أداة جديدة لفهم هذه التحولات، مما يقدم طريقة لرؤية ديناميكيات السلطة الحقيقية التي تشكل حياة المواطنين في هذه الدول الأربع والثلاثين.