What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

No mundo da política, existe uma questão constante sobre quem realmente segura o volante quando um país está sendo administrado. Nas democracias parlamentares, onde um grupo de autoridades eleitas forma um governo, o poder pode ser organizado de três maneiras distintas. Às vezes, o chefe de governo, como um primeiro-ministro, detém a maior parte da autoridade e toma as grandes decisões sozinho. Outras vezes, o poder é distribuído entre os ministros individuais que administram departamentos específicos, como saúde ou defesa, permitindo que ajam quase de forma independente. Uma terceira via envolve todo o gabinete trabalhando como uma equipe, onde as decisões são tomadas coletivamente por meio de negociação e compromisso. Durante décadas, cientistas políticos tentaram mapear quais países utilizam qual estilo. No entanto, a maioria desses mapas foi desenhada observando as regras escritas: a constituição, os acordos formais entre partidos políticos e os procedimentos oficiais de como um governo deve funcionar. Essas regras mudam muito raramente, de modo que os mapas que produziram mostravam governos como estruturas estáticas e imutáveis.

Mas as regras no papel nem sempre são o mesmo que o que acontece de fato no mundo real. Um líder pode ter o direito legal de tomar uma decisão, mas optar por não usá-lo para manter a satisfação de uma coalizão de partidos. Um ministro pode ter um departamento que opera com total liberdade, mesmo que as regras digam que ele deva se reportar ao centro. Para entender como um governo realmente funciona, deve-se olhar para o que os líderes realmente fazem, não apenas para o que eles têm permissão para fazer. Este é o hiato que um novo estudo de Detlef Jahn, da Universidade de Greifswald, visa preencher. Ao examinar o comportamento diário dos governos em vez de apenas seus livros de regras, a pesquisa revela que o centro do poder em muitas democracias tem se deslocado de formas que ninguém percebeu antes.

O estudo de Jahn abrange trinta e quatro democracias parlamentares ao redor do globo, da Austrália e Canadá a nações da Europa Central e Oriental, acompanhando-as de 2005 a 2021. Em vez de ler leis, os pesquisadores confiaram nas avaliações de especialistas locais que observaram esses governos em ação. Esses especialistas responderam a perguntas específicas sobre a realidade da governança: O gabinete do primeiro-ministro tinha de fato o pessoal e o conhecimento para verificar o trabalho de outros ministros? Os ministros envolviam o escritório central quando preparavam novas políticas? Os diversos departamentos coordenavam suas mensagens para falar com uma só voz, ou cada um seguia seu próprio caminho? Ao reunir essas observações ano a ano, o estudo criou um quadro em movimento do poder executivo, mostrando como o equilíbrio de autoridade muda ao longo do tempo dentro de um mesmo país.

Os resultados mostram que a maneira como os governos operam é muito mais fluida do que os antigos mapas sugeriam. No período estudado, ocorreram vinte e quatro mudanças distintas onde um país passou de um estilo de governança para outro. Por exemplo, a Suécia passou de um estilo liderado pelo primeiro-ministro para um estilo de equipe coletiva em 2007, enquanto o Reino Unido mudou de um estilo coletivo para um liderado pelo primeiro-ministro em 2008. Essas mudanças não foram flutuações aleatórias; uma vez que um país mudava de estilo, tendia a permanecer nesse novo modo pelo resto do período. Essa descoberta desafia a ideia de que o estilo de governo de um país é um traço nacional fixo. Em vez disso, ele se comporta mais como um sistema vivo que se adapta às circunstâncias políticas, mesmo quando a constituição escrita permanece exatamente a mesma.

Um dos padrões mais marcantes surgiu nas democracias pós-comunistas da Europa Central e Oriental. Nessas onze nações, o estudo encontrou uma ausência quase total do estilo de governança coletivo e baseado em equipe. Em vez disso, o poder estava quase sempre concentrado nas mãos do primeiro-ministro ou, mais comumente, disperso entre os ministros individuais que administravam seus departamentos como feudos independentes. Isso contrasta fortemente com as democracias ocidentais mais antigas, onde o estilo coletivo era o arranjo mais comum. Os pesquisadores observaram que essa diferença era tão consistente que parecia ser uma característica definidora da região, embora o estudo tenha parado antes de explicar por que esse padrão existe, focando apenas em documentar que ele está lá.

Talvez a descoberta mais sutil e significativa tenha sido um deslocamento lento ocorrendo dentro de países que eram oficialmente classificados como sistemas coletivos. Mesmo em nações onde o governo deveria ser um esforço de equipe, os ministros individuais estavam ganhando gradualmente mais poder e autonomia ao longo do período de dezesseis anos. Isso aconteceu silenciosamente, sem qualquer mudança nas regras formais ou na estrutura do gabinete. Era como se a equipe ainda estivesse sentada ao redor da mesma mesa, mas os indivíduos estivessem lentamente assumindo mais controle de suas próprias cadeiras. Essa tendência, que os pesquisadores chamam de "deriva ministerial", sugere que o estilo de governança coletiva está sendo erodido por dentro. Os ministros estão se tornando mais independentes, o que altera como a responsabilidade é compartilhada, mesmo que o país ainda pareça um governo coletivo no papel.

O estudo também destacou o quão diferente o mundo real é das descrições oficiais. Em países como a Alemanha, a constituição dá ao chanceler o poder de estabelecer diretrizes de política vinculativas, uma característica que geralmente marca um sistema como liderado pelo primeiro-ministro. No entanto, na prática, esse poder raramente é usado porque sinalizaria uma quebra de acordo entre os parceiros de coalizão. Como resultado, o trabalho diário de governar é feito pelos ministérios individuais, fazendo com que o sistema se comporte mais como um modelo ministerial do que as regras sugerem. Da mesma forma, na Espanha, a constituição descreve o gabinete como um corpo coletivo liderado por um primeiro-ministro, uma fraseção que permite duas interpretações diferentes. Os dados mostraram que ambas as interpretações estavam ativas ao mesmo tempo, com o primeiro-ministro detendo influência significativa enquanto o gabinete também atuava como uma unidade coletiva. Esses casos provam que olhar apenas para as regras pode levar a um mal-entendido de como o poder é realmente exercido.

A pesquisa conclui que o cenário do poder executivo está mudando de duas maneiras paralelas que foram negligenciadas. Uma tendência é a ascensão do primeiro-ministro, uma mudança frequentemente discutida na ciência política como a "presidencialização" do governo, onde o poder se concentra no topo. O estudo confirma que essa tendência é real, mas também revela um segundo movimento, igualmente importante: a ascensão do ministro individual. Em muitos lugares, o poder não está apenas se movendo para o topo; ele também está se espalhando para os departamentos, tornando o governo menos uma equipe unificada e mais uma coleção de atores independentes. Essa mudança tem implicações profundas para a prestação de contas. Quando o poder está concentrado em um primeiro-ministro, é claro quem é o responsável quando algo dá errado. Quando o poder é disperso entre ministros, a responsabilidade é dividida e torna-se mais difícil determinar quem é o culpado por políticas específicas.

Ao rastrear o comportamento real dos governos em vez de apenas suas regras escritas, este estudo oferece uma visão mais clara de como as democracias funcionam no século XXI. Ele mostra que o centro de gravidade na tomada de decisões executivas não é um ponto fixo, mas um alvo móvel que pode mudar dentro de um único país ao longo do tempo. As descobertas sugerem que o estilo de governança coletiva, outrora considerado um traço estável de muitas democracias europeias, está perdendo terreno lentamente tanto para primeiros-ministros mais fortes quanto para ministros mais autônomos. Essa erosão está acontecendo sob a superfície, invisível para aqueles que olham apenas para os livros de regras, mas claramente visível para aqueles que observam como o governo realmente trabalha. O estudo fornece uma nova ferramenta para compreender essas mudanças, oferecendo uma maneira de ver a dinâmica real do poder que molda a vida dos cidadãos nestas trinta e quatro democracias.