What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

在政治领域，关于当一个国家正在运行时，究竟谁才是真正的掌舵者，一直存在着一个持续不断的疑问。在由一群民选官员组成政府的议会民主制中，权力的组织方式可以分为三种截然不同的形式。有时，像首相这样的政府首脑掌握着大部分权威，独自做出重大决策。另一些时候，权力则分散在管理特定部门（如卫生或国防）的各部部长手中，使他们能够几乎独立地行动。第三种方式涉及整个内阁作为一个团队共同协作，通过协商与妥协来进行决策。几十年来，政治学家一直试图绘制出哪些国家使用哪种风格的地图。然而，这些地图大多是通过观察书面规则绘制的：包括宪法、政党间的正式协议，以及关于政府应如何运作的官方程序。这些规则极少改变，因此它们所产生的地图呈现出的政府是静态且不变的结构。

但纸面上的规则并不总是等同于现实世界中实际发生的情况。一位领导人可能在法律上有权做出决策，但为了维持联盟政党的和谐而选择不使用这项权力。一位部长可能拥有一个运作极其独立的部门，即便规则规定他们应当向中央汇报。要理解一个政府真实的运作方式，必须观察领导人们实际做了什么，而不仅仅是他们被允许做什么。这正是德特莱夫·雅恩（Detlef Jahn，来自格赖夫斯瓦尔德大学）的一项新研究旨在填补的空白。通过考察政府的日常行为而非仅仅是它们的规则手册，这项研究揭示了许多民主国家中的权力中心正以一种无人察觉的方式发生着转变。

雅恩的研究涵盖了全球三十四个议会民主国家，从澳大利亚和加拿大到中欧和东欧国家，追踪时间从2005年到2021年。研究人员并非阅读法律，而是依靠观察这些政府运作的当地专家的评估。这些专家针对治理的现实回答了具体问题：首相办公室是否真的拥有足够的职员和知识来检查其他部长的事务？部长们在准备新政策时是否会让中央办公室参与其中？各个部门是否协调其信息以保持统一的声音，还是各自为政？通过逐年收集这些观察结果，该研究描绘了一幅执行权力的动态图景，展示了同一国家内部权力平衡是如何随时间变化的。

结果表明，政府的运作方式比旧有的地图所暗示的要灵活得多。在研究期间，发生了二十四次明显的转变，即一个国家从一种治理风格转向了另一种。例如，瑞典在2007年从首相主导型风格转变为集体团队型风格，而英国在2008年从集体型风格转向了首相主导型。这些变化并非随机的波动；一旦一个国家发生转变，它往往会在剩余的时期内保持这种新的模式。这一发现挑战了“一个国家的政府风格是固定国民特征”的观点。相反，它更像是一个活生生的系统，能够适应政治环境，即使书面宪法保持完全不变。

一个显著的模式出现在中欧和东欧的后共产主义民主国家中。在这十一个国家中，研究发现几乎完全不存在集体性的、基于团队的治理风格。相反，权力几乎总是集中在首相手中，或者更常见的是，分散在管理各自部门、如同经营独立领地般的各部部长手中。这与较老的西方民主国家形成了鲜明对比，在那些国家，集体风格是最常见的安排。研究人员指出，这种差异如此一致，以至于它似乎成为了该地区的一个定义性特征，尽管研究并未解释为什么会出现这种模式，而只是侧重于记录它的存在。

或许是最微妙且重要的发现是，在那些在官方分类中属于集体体制的国家内部，正在发生一种缓慢的漂移。即使在那些理应由政府作为团队努力的国家，各部部长在十六年的研究期间也在逐渐获得更多的权力和自主权。这种情况是在没有任何正式规则或内阁结构变化的情况下悄然发生的。就好像团队仍在围坐在同一张桌子旁，但个人正慢慢地夺回对自己座椅的控制权。研究人员将这种趋势称为“部长漂移”，它表明集体治理风格正在从内部侵蚀。部长们变得更加独立，这改变了责任分配的方式，即便该国在纸面上看起来仍是一个集体政府。

研究还强调了现实世界与官方描述之间的差异。在德国等国家，宪法赋予总理制定具有约束力的政策准则的权力，这一特征通常将其标记为首相主导型系统。然而在实践中，这项权力很少被动用，因为这会释放出联盟伙伴之间出现分歧的信号。因此，日常治理工作实际上是由各部委完成的，这使得该系统的行为更像是一个部委模型，而非规则所暗示的那样。同样，在西班牙，宪法将内阁描述为一个由首相领导的集体机构，这种措辞允许两种不同的解读。数据显示，这两种解读同时在发挥作用：首相拥有显著的影响力，同时内阁也作为一个集体单位在运作。这些案例证明，仅看规则会导致对权力如何行使产生误解。

研究结论认为，执行权力的格局正在以两种平行的、被忽视的方式发生变化。一种趋势是首相的崛起，这在政治学中常被称为政府的“总统化”，即权力向顶端集中。研究证实这一趋势是真实的，但它同时也揭示了第二个同样重要的运动：个体部长的崛起。在许多地方，权力不仅向顶端移动，还在向部门扩散，使得政府不再是一个统一的团队，而更像是一群独立的行动者。这种转变对问责制有着深远的影响。当权力集中在首相手中时，出错时责任归属是非常明确的。当权力分散在各部部长手中时，责任被分割了，要追究特定政策的责任归属就会变得更加困难。

通过追踪政府的实际行为而非仅仅是其书面规则，这项研究为理解二十一世纪民主国家如何运作提供了更清晰的视角。它表明，执行决策的重心并非一个固定的点，而是一个可以在同一国家内部随时间移动的目标。研究结果显示，集体治理风格——曾被认为是许多欧洲民主国家稳定特征的风格——正在逐渐失去阵地，既面临着更强大的首相，也面临着更具自主权的部长。这种侵蚀是在表面之下发生的，对于那些只看规则手册的人来说是隐形的，但对于那些观察政府实际运作的人来说却是清晰可见的。这项研究提供了一个理解这些转变的新工具，为理解塑造这三十四个民主国家公民生活的真实权力动态提供了一种方法。