What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

In der Welt der Politik gibt es eine ständige Frage darüber, wer wirklich das Steuer hält, wenn ein Land regiert wird. In parlamentarischen Demokratien, in denen eine Gruppe gewählter Amtsträger eine Regierung bildet, kann die Macht auf drei verschiedene Arten organisiert sein. Manchmal hält der Regierungschef, wie etwa ein Premierminister, die meiste Autorität und trifft die großen Entscheidungen allein. Ein anderes Mal ist die Macht unter den einzelnen Ministern verteilt, die spezifische Ressorts wie Gesundheit oder Verteidigung leiten, was ihnen erlaubt, fast unabhängig zu agieren. Eine dritte Möglichkeit besteht darin, dass das gesamte Kabinett als Team zusammenarbeitet, wobei Entscheidungen kollektiv durch Verhandlung und Kompromiss getroffen werden. Seit Jahrzehnten versuchen Politikwissenschaftler zu kartografieren, welche Länder welchen Stil nutzen. Die meisten dieser Karten wurden jedoch erstellt, indem man die schriftlichen Regeln betrachtete: die Verfassung, die formellen Vereinbarungen zwischen den politischen Parteien und die offiziellen Verfahrensweisen, wie eine Regierung arbeiten soll. Diese Regeln ändern sich sehr selten, sodass die von ihnen erzeugten Karten Regierungen als statische, unveränderliche Strukturen darstellten.

Doch Regeln auf dem Papier sind nicht immer dasselbe wie das, was in der realen Welt tatsächlich geschieht. Ein Anführer mag das rechtliche Recht haben, eine Entscheidung zu treffen, entscheidet sich aber vielleicht dagegen, um eine Koalition von Parteien zufrieden zu stellen. Ein Minister mag ein Ressort leiten, das mit völliger Freiheit operiert, selbst wenn die Regeln besagen, dass er an das Zentrum berichten sollte. Um zu verstehen, wie eine Regierung wirklich funktioniert, muss man sich ansehen, was die Führungskräfte tatsächlich tun, und nicht nur, was ihnen erlaubt ist. Dies ist die Lücke, die eine neue Studie von Detlef Jahn von der Universität Greifswald zu füllen versucht. Durch die Untersuchung des täglichen Verhaltens von Regierungen statt nur ihrer Regelbücher zeigt die Forschung, dass sich das Zentrum der Macht in vielen Demokratien auf eine Weise verschoben hat, die zuvor niemand bemerkt hatte.

Jahns Studie deckt vierunddreißig parlamentarische Demokratien weltweit ab, von Australien und Kanada bis hin zu Nationen in Zentral- und Osteuropa, und verfolgt diese von 200g05 bis 2021. Anstatt Gesetze zu lesen, verließen sich die Forscher auf die Einschätzungen lokaler Experten, die diese Regierungen in Aktion beobachteten. Diese Experten beantworteten spezifische Fragen zur Realität der Regierungsführung: Verfügte das Büro des Premierministers tatsächlich über das Personal und das Wissen, um die Arbeit anderer Minister zu überprüfen? Bezogen die Minister das zentrale Büro ein, wenn sie neue politische Maßnahmen vorbereiteten? Koordinierten die verschiedenen Ressorts ihre Botschaften, um mit einer Stimme zu sprechen, oder ging jeder seinen eigenen Weg? Durch das Sammeln dieser Beobachtungen Jahr für Jahr erstellte die Studie ein bewegtes Bild der Exekutivmacht und zeigte, wie sich das Gleichgewicht der Autorität innerhalb desselben Landes im Laufe der Zeit verändert.

Die Ergebnisse zeigen, dass die Art und Weise, wie Regierungen operieren, weitaus fließender ist, als die alten Karten vermuten ließen. Im untersuchten Zeitraum traten vierundzwanzig deutliche Verschiebungen auf, bei denen ein Land von einem Regierungsstil zu einem anderen wechselte. Beispielsweise wechselte Schweden im Jahr 2007 von einem primerministergesteuerten Stil zu einem kollektiven Teamstil, während das Vereinigte Königreich im Jahr 2008 von einem kollektiven Stil zu einem primerministergesteuerten Stil wechselte. Diese Veränderungen waren keine zufälligen Fluktuationen; sobald ein Land diesen Wechsel vollzogen hatte, neigte es dazu, für den Rest des untersuchten Zeitraums in diesem neuen Modus zu bleiben. Dieser Befund stellt die Vorstellung infrage, dass der Regierungsstil eines Landes ein festes nationales Merkmal ist. Stattdessen verhält er sich eher wie ein lebendiges System, das sich an politische Umstände anpasst, selbst wenn die geschriebene Verfassung exakt dieselbe bleibt.

Eines der auffälligsten Muster trat in den postkommunistischen Demokratien Zentral- und Osteuropas zutage. In diesen elf Nationen fand die Studie ein nahezu vollständiges Fehlen des kollektiven, teambasierten Regierungsstils. Stattdessen war die Macht fast immer entweder in den Händen des Premierministers konzentriert oder, häufiger, unter den einzelnen Ministern verteilt, die ihre Ressorts wie unabhängige Lehen führten. Dies steht in scharfem Kontente zu den älteren westlichen Demokratien, in denen der kollektive Stil die am weitesten verbreitete Anordnung war. Die Forscher stellten fest, dass dieser Unterschied so konsistent war, dass er als definierendes Merkmal der Region erschien, obwohl die Studie nicht näher erläuterte, warum dieses Muster existiert, sondern sich darauf konzentrierte, zu dokumentieren, dass es vorhanden ist.

Vielleicht war die subtilste und bedeutendste Entdeckung ein langsames Abdriften, das innerhalb von Ländern stattfand, die offiziell als kollektive Systeme klassifiziert waren. Selbst in Nationen, in denen die Regierung als Teamarbeit gedacht war, gewannen die einzelnen Minister über den sechzehnjährigen Zeitraum allmählich mehr Macht und Autonomie. Dies geschah leise, ohne dass sich die formellen Regeln oder die Struktur des Kabinetts änderten. Es war, als säße das Team immer noch an derslich demselben Tisch, aber die einzelnen Mitglieder würden langsam mehr Kontrolle über ihre eigenen Stühle übernehmen. Dieser Trend, den die Forscher als „ministerielle Drift“ bezeichnen, deutet darauf hin, dass der kollektive Regierungsstil von innen heraus erodiert. Die Minister werden unabhängiger, was die Art und Weise verändert, wie Verantwortung geteilt wird, selbst wenn das Land auf dem Papier immer noch wie eine Kollektivregierung aussieht.

Die Studie hob auch hervor, wie unterschiedlich die reale Welt von den offiziellen Beschreibungen ist. In Ländern wie Deutschland gibt die Verfassung dem Bundeskanzler die Macht, verbindliche Richtlinien für die Politik festzulegen – ein Merkmal, das ein System normalerweise als primerministergeführt kennzeichnet. In der Praxis wird diese Macht jedoch selten genutzt, da dies ein Signal für einen Zusammenbruch der Übereinkunft unter den Koalitionspartnern wäre. Infolgedessen wird die tägliche Regierungsarbeit tatsächlich von den einzelnen Ministerien geleistet, was das System eher wie ein ministerielles Modell agieren lässt, als es die Regeln vermuten lassen. Ähnlich verhält es sich in Spanien: Die Verfassung beschreibt das Kabinett als ein kollektives Gremium unter der Führung eines Premierministers, eine Formulierung, die zwei verschiedene Interpretationen zulässt. Die Daten zeigten, dass beide Interpretationen gleichzeitig aktiv waren, wobei der Premierminister erheblichen Einfluss ausübte, während das Kabinett zugleich als kollektive Einheit agierte. Diese Fälle beweisen, dass der Blick auf die Regeln allein zu einem Missverständnis dessen führen kann, wie Macht tatsächlich ausgeübt wird.

Die Forschung kommt zu dem Schluss, dass sich die Landschaft der Exekutivmacht auf zwei parallelen Wegen verändert hat, die bisher übersehen wurden. Ein Trend ist der Aufstieg des Premierministers, eine Verschiebung, die in der Politikwissenschaft oft als „Präsidentialisierung“ der Regierung diskutiert wird, bei der sich die Macht an der Spitze konzentriert. Die Studie bestätigt, dass dieser Trend real ist, deckt aber auch eine zweite, ebenso wichtige Bewegung auf: den Aufstieg des einzelnen Ministers. In vielen Orten wandert die Macht nicht nur nach oben; sie verteilt sich auch auf die Ressorts, wodurch die Regierung weniger ein einheitliches Team und mehr eine Sammlung unabhängiger Akteure wird. Dieser Wandel hat tiefgreifende Auswirkungen auf die Rechenschaftspflicht. Wenn die Macht in einem Premierminister konzentriert ist, ist klar, wer verantwortlich ist, wenn etwas schiefgeht. Wenn die Macht unter den Ministern verstreut ist, wird die Verantwortung aufgeteilt, und es wird schwieriger, festzustellen, wer für bestimmte politische Maßnahmen die Schuld trägt.

Indem sie das tatsächliche Verhalten von Regierungen anstelle ihrer schriftlichen Regeln verfolgt, bietet diese Studie eine klarere Sicht darauf, wie Demokratien im einundzwanzigsten Jahrhundert funktionieren. Sie zeigt, dass das Gravitationszentrum der exekutiven Entscheidungsfindung kein fester Punkt ist, sondern ein bewegliches Ziel, das sich innerhalb eines einzigen Landes im Laufe der Zeit verschieben kann. Die Ergebnisse legen nahe, dass der kollektive Regierungsstil, der einst als stabiles Merkmal vieler europäischer Demokratien galt, allmählich gegenüber sowohl stärkeren Premierministern als auch autonomeren Ministern an Boden verliert. Diese Erosion geschieht unter der Oberfläche, unsichtbar für diejenigen, die nur in die Regelbücher schauen, aber deutlich sichtbar für diejenigen, die beobachten, wie die Regierung tatsächlich arbeitet. Die Studie bietet ein neues Werkzeug zum Verständnis dieser Verschiebungen und bietet einen Weg, die realen Dynamiken der Macht zu sehen, die das Leben der Bürger in diesen vierunddreißig Demokratien prägen.