What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

Nel mondo della politica, esiste una domanda costante su chi tenga davvero il volante quando un paese viene governato. Nelle democrazie parlamentari, dove un gruppo di funzionari eletti forma un governo, il potere può essere organizzato in tre modi distinti. A volte il capo del governo, come un primo ministro, detiene la maggior parte dell'autorità e prende le grandi decisioni da solo. Altre volte il potere è distribuito tra i singoli ministri che dirigono dipartimenti specifici, come la sanità o la difesa, permettendo loro di agire quasi indipendentemente. Un terzo modo prevede che l'intero gabinetto lavori insieme come una squadra, dove le decisioni vengono prese collettivamente attraverso la negoziazione e il compromesso. Per decenni, gli scienziati politici hanno cercato di mappare quali paesi utilizzino quale stile. Tuttavia, la maggior parte di queste mappe è stata disegnata guardando le regole scritte: la costituzione, gli accordi formali tra i partiti politici e le procedure ufficiali su come dovrebbe funzionare un governo. Queste regole cambiano molto raramente, quindi le mappe che hanno prodotto mostravano i governi come strutture statiche e immutabili.

Ma le regole sulla carta non sono sempre uguali a ciò che accade realmente nel mondo reale. Un leader potrebbe avere il diritto legale di prendere una decisione, ma scegliere di non usarlo per mantenere felice una coalizione di partiti. Un ministro potrebbe avere un dipartimento che opera con totale libertà anche se le regole dicono che dovrebbe riferire al centro. Per capire come funziona veramente un governo, bisogna guardare ciò che i leader fanno effettivamente, non solo ciò che sono autorizzati a fare. Questo è il vuoto che un nuovo studio di Detlef Jahn, dell'Università di Greifswald, mira a colmare. Esaminando il comportamento quotidiano dei governi piuttosto che i loro manuali di regole, la ricerca rivela che il centro del potere in molte democrazie si è spostato in modi che nessuno aveva notato prima.

Lo studio di Jahn copre trentantaquattro democrazie parlamentari in tutto il mondo, dall'Australia e dal Canada a nazioni dell'Europa centrale e orientale, tracciandole dal 2005 al 2021. Invece di leggere leggi, i ricercatori si sono affidati alle valutazioni di esperti locali che hanno osservato questi governi in azione. Questi esperti hanno risposto a domande specifiche sulla realtà della governance: l'ufficio del primo ministro aveva effettivamente il personale e le conoscenze per controllare il lavoro degli altri ministri? I ministri coinvolgevano l'ufficio centrale quando preparavano nuove politiche? I vari dipartimenti coordinavano i loro messaggi per parlare con una sola voce, o ognuno andava per la sua strada? Raccogliendo queste osservazioni anno dopo anno, lo studio ha creato un'immagine in movimento del potere esecutivo, mostrando come l'equilibrio dell'autorità cambi nel tempo all'interno dello stesso paese.

I risultati mostrano che il modo in cui operano i governi è molto più fluido di quanto suggerito dalle vecchie mappe. Nel periodo studiato, si sono verificati ventiquattro cambiamenti distinti in cui un paese è passato da uno stile di governance a un altro. Ad esempio, la Svezia è passata da uno stile guidato dal primo ministro a uno stile di squadra collettiva nel 2007, mentre il Regno Unito è passato da uno stile collettivo a uno guidato dal primo ministro nel 2008. Questi cambiamenti non sono state fluttuazioni casuali; una volta che un paese è passato a un nuovo stile, tendeva a rimanere in quella nuova modalità per il resto del periodo. Questa scoperta mette in discussione l'idea che lo stile di governo di un paese sia un tratto nazionale fisso. Invece, si comporta più come un sistema vivente che si adatta alle circostanze politiche, anche quando la costituzione scritta rimane esattamente la stessa.

Uno dei modelli più sorprendenti è emerso nelle democrazie post-comuniste dell'Europa centrale e orientale. In queste undici nazioni, lo studio ha riscontrato una quasi totale assenza dello stile di governance collettivo e basato sul lavoro di squadra. Invece, il potere era quasi sempre concentrato nelle mani del primo ministro o, più comunemente, disperso tra i singoli ministri che gestivano i propri dipartimenti come feudi indipendenti. Questo contrasta nettamente con le più vecchie democrazie occidentali, dove lo stile collettivo era l'assetto più comune. I ricercatori hanno notato che questa differenza era così costante da apparire come una caratteristica definente della regione, sebbene lo studio si sia fermato al documentare che tale schema esiste, senza spiegare perché.

Forse la scoperta più sottile e significativa è stata un lento scivolamento avvenuto all'interno di paesi ufficialmente classificati come sistemi collettivi. Anche in nazioni dove il governo doveva essere uno sforzo di squadra, i singoli ministri hanno guadagnato gradualmente più potere e autonomia durante il periodo di sedici anni. Ciò è accaduto silenziosamente, senza alcun cambiamento nelle regole formali o nella struttura del gabinetto. Era come se il team fosse ancora seduto allo stesso tavolo, ma gli individui stessero lentamente prendendo più controllo delle proprie sedie. Questa tendenza, che i ricercatori chiamano "deriva ministeriale", suggerisce che lo stile di governance collettiva si stia erodendo dall'interno. I ministri stanno diventando più indipendenti, il che cambia il modo in cui la responsabilità viene condivisa, anche se il paese appare ancora come un governo collettivo sulla carta.

Lo studio ha anche evidenziato quanto sia diverso il mondo reale dalle descrizioni ufficiali. In paesi come la Germania, la costituzione conferisce al cancelliere il potere di stabilire linee guida politiche vincolanti, una caratteristica che solitamente identifica un sistema guidato dal primo ministro. Tuttavia, nella pratica, questo potere viene raramente utilizzato perché segnalerebbe una rottura dell'accordo tra i partner della coalizione. Di conseguenza, il lavoro quotidiano di governo è effettivamente svolto dai singoli ministeri, rendendo il sistema più simile a un modello ministeriale rispetto a quanto suggerito dalle regole. Allo stesso modo, in Spagna, la costituzione descrive il gabinetto come un corpo collettivo guidato da un primo ministro, una formulazione che permette due diverse interpretazioni. I dati hanno mostrato che entrambe le interpretazioni erano attive contemporaneamente, con il primo ministro che esercitava una significativa influenza mentre il gabinetto agiva anche come unità collettiva. Questi casi dimostrano che guardare solo alle regole può portare a un malinteso su come il potere viene effettivamente esercitato.

La ricerca conclude che il panorama del potere esecutivo sta cambiando in due modi paralleli che sono stati trascurati. Una tendenza è l'ascesa del primo ministro, un cambiamento spesso discusso nella scienza politica come "presidenzializzazione" del governo, dove il potere si concentra al vertice. Lo studio conferma che questa tendenza è reale, ma scopre anche un secondo movimento, altrettanto importante: l'ascesa del singolo ministro. In molti luoghi, il potere non si sta solo spostando verso l'alto; si sta anche diffondendo verso i dipartimenti, rendendo il governo meno un team unificato e più una collezione di attori indipendenti. Questo spostamento ha profonde implicazioni per la responsabilità. Quando il potere è concentrato in un primo ministro, è chiaro chi è responsabile quando le cose vanno male. Quando il potere è disperso tra i ministri, la responsabilità è divisa e diventa più difficile individuare chi sia il responsabile per specifiche politiche.

Tracciando il comportamento effettivo dei governi piuttosto che le loro regole scritte, questo studio offre una visione più chiara di come funzionano le democrazie nel ventunesimo secolo. Mostra che il centro di gravità nel processo decisionale esecutivo non è un punto fisso, ma un bersaglio mobile che può spostarsi all'interno di un singolo paese nel tempo. Le scoperte suggeriscono che lo stile di governance collettiva, un tempo considerato una caratteristica stabile di molte democrazie europee, sta lentamente perdendo terreno sia di fronte a primi ministri più forti che di fronte a ministri più autonomi. Questa erosione avviene sotto la superficie, invisibile a chi guarda solo i manuali di regole, ma chiaramente visibile a chi osserva come il governo lavora effettivamente. Lo studio fornisce un nuovo strumento per comprendere questi cambiamenti, offrendo un modo per vedere le reali dinamiche di potere che modellano la vita dei cittadini in queste trentaquattro democrazie.