What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

राजनीति की दुनिया में, एक निरंतर प्रश्न उठता है कि जब किसी देश को चलाया जा रहा हो, तो वास्तव में स्टीयरिंग व्हील किसके हाथ में होता है। संसदीय लोकतंत्रों में, जहाँ निर्वाचित अधिकारियों का एक समूह सरकार बनाता है, सत्ता को तीन अलग-अलग तरीकों से व्यवस्थित किया जा सकता है। कभी-कभी, सरकार का प्रमुख, जैसे कि प्रधानमंत्री, अधिकांश अधिकार रखता है और अकेले बड़े निर्णय लेता है। अन्य समय में, शक्ति विशिष्ट विभागों (जैसे स्वास्थ्य या रक्षा) का संचालन करने वाले व्यक्तिगत मंत्रियों के बीच वितरित होती है, जिससे उन्हें लगभग स्वतंत्र रूप से कार्य करने की अनुमति मिलती है। तीसरा तरीका इसमें शामिल है जहाँ पूरी कैबिनेट एक टीम के रूप में मिलकर काम करती है, जहाँ निर्णय सामूहिक रूप से बातचीत और समझौते के माध्यम से लिए जाते हैं। दशकों से, राजनीतिक वैज्ञानिक यह मानचित्रण करने की कोशिश कर रहे हैं कि कौन से देश किस शैली का उपयोग करते हैं। हालाँकि, इनमें से अधिकांश मानचित्र लिखित नियमों को देखकर बनाए गए थे: संविधान, राजनीतिक दलों के बीच औपचारिक समझौते, और सरकार के काम करने के आधिकारिक तरीके। ये नियम बहुत कम बदलते हैं, इसलिए उनके द्वारा बनाए गए मानचित्रों ने सरकारों को स्थिर, अपरिवर्तित संरचनाओं के रूप में दिखाया।

लेकिन कागजों पर लिखे नियम हमेशा वास्तविक दुनिया में होने वाली घटनाओं के समान नहीं होते हैं। एक नेता के पास निर्णय लेने का कानूनी अधिकार हो सकता है, लेकिन वह गठबंधन के दलों को खुश रखने के लिए उस अधिकार का उपयोग न करने का विकल्प चुन सकता है। एक मंत्री के पास एक ऐसा विभाग हो सकता है जो पूर्ण स्वतंत्रता के साथ कार्य करता है, भले ही नियम कहते हों कि उन्हें केंद्र को रिपोर्ट करना चाहिए। यह समझने के लिए कि सरकार वास्तव में कैसे कार्य करती है, व्यक्ति को केवल यह नहीं देखना चाहिए कि वे क्या करने के लिए अधिकृत हैं, बल्कि यह देखना चाहिए कि नेता वास्तव में क्या करते हैं। यह वह अंतर है जिसे ग्रेफस्वैड विश्वविद्यालय के डिटलेफ जान का एक नया अध्ययन भरने का लक्ष्य रखता है। सरकारों के दैनिक व्यवहार का परीक्षण करके, जो कानून की किताबों के बजाय उनके कार्यों पर ध्यान केंद्रित करता है, यह शोध प्रकट करता है कि कई लोकतंत्रों में सत्ता का केंद्र उन तरीकों से बदल रहा है जो पहले किसी ने नहीं देखे थे।

जान का अध्ययन दुनिया भर के चौंतीस संसदीय लोकतंत्रों को कवर करता है, ऑस्ट्रेलिया और कनाडा से लेकर मध्य और पूर्वी यूरोप के देशों तक, और 2005 से 2021 तक उन्हें ट्रैक करता है। कानूनों को पढ़ने के बजाय, शोधकर्ताओं ने स्थानीय विशेषज्ञों के आकलन पर भरोसा किया जिन्होंने इन सरकारों को क्रिया में देखा। विशेषज्ञों ने शासन के बारे में विशिष्ट प्रश्नों के उत्तर दिए: क्या प्रधानमंत्री कार्यालय के पास अन्य मंत्रियों के काम की जाँच करने के लिए वास्तव में कर्मचारी और ज्ञान था? क्या मंत्रियों ने नई नीतियां तैयार करते समय केंद्रीय कार्यालय को शामिल किया था? क्या विभिन्न विभागों ने अपने संदेशों को एक स्वर में बोलने के लिए समन्वित किया, या वे प्रत्येक अपने रास्ते चले गए? इन टिप्पणियों को वर्ष-दर-वर्ष एकत्र करके, अध्ययन ने कार्यकारी शक्ति का एक गतिशील चित्र बनाया, जो दिखाता है कि एक ही देश के भीतर सत्ता का संतुलन समय के साथ कैसे बदलता है।

परिणाम दर्शाते हैं कि सरकारें जिस तरह से संचालित होती हैं, वह पुराने मानचित्रों के सुझावों की तुलना में कहीं अधिक परिवर्तनशील है। अध्ययन की अवधि के दौरान, चौबीस विशिष्ट बदलाव आए जहाँ एक देश शासन की एक शैली से दूसरी शैली में चला गया। उदाहरण के लिए, स्वीडन 2007 में प्रधानमंत्री के नेतृत्व वाली शैली से सामूहिक टीम शैली की ओर बढ़ गया, जबकि यूनाइटेड किंगडम 2008 में सामूहिक शैली से प्रधानमंत्री के नेतृत्व वाली शैली की ओर स्थानांतरित हो गया। ये परिवर्तन यादृच्छिक उतार-चढ़ाव नहीं थे; एक बार जब कोई देश स्थानांतरित हुआ, तो वह शेष अवधि के लिए उसी नए मोड में बना रहा। यह निष्कर्ष इस विचार को चुनौती देता है कि किसी देश की सरकार की शैली एक निश्चित राष्ट्रीय विशेषता है। इसके बजाय, यह एक जीवित प्रणाली की तरह व्यवहार करता है जो राजनीतिक परिस्थितियों के अनुकूल होती है, भले ही लिखित संविधान बिल्कुल वैसा ही रहे।

सबसे उल्लेखनीय पैटर्न मध्य और पूर्वी यूरोप के उत्तर-साम्यवादी लोकतंत्रों में उभरा। इन ग्यारह राष्ट्रों में, अध्ययन में सामूहिक, टीम-आधारित शासन शैली की लगभग पूर्ण अनुपस्थिति पाई गई। इसके बजाय, सत्ता या तो प्रधानमंत्री के हाथों में केंद्रित थी या, अधिक सामान्य रूप से, व्यक्तिगत मंत्रियों के बीच बिखरी हुई थी जो अपने विभागों को स्वतंत्र रियासतों की तरह चलाते थे। यह पुराने पश्चिमी लोकतंत्रों के बिल्कुल विपरीत है, जहाँ सामूहिक शैली सबसे आम व्यवस्था थी। शोधकर्ताओं ने नोट किया कि यह अंतर इतना सुसंगत था कि यह क्षेत्र की एक परिभाषित विशेषता प्रतीत हुआ, हालांकि अध्ययन ने यह समझाने के बजाय केवल इसे प्रलेखित करने पर ध्यान केंद्रित किया कि यह पैटर्न क्यों मौजूद है।

शायद सबसे सूक्ष्म और महत्वपूर्ण खोज उन देशों के भीतर हो रही धीमी गति थी जिन्हें आधिकारिक तौर पर सामूहिक प्रणालियों के रूप में वर्गीकृत किया गया था। यहाँ तक कि उन देशों में भी जहाँ सरकार एक टीम प्रयास होने की supposed थी, सोलह वर्षों की अवधि के दौरान व्यक्तिगत मंत्री अधिक शक्ति और स्वायत्तता प्राप्त कर रहे थे। यह बिना किसी औपचारिक नियम या कैबिनेट की संरचना में परिवर्तन के, चुपचाप हुआ। यह ऐसा था जैसे टीम अभी भी उसी मेज के चारों ओर बैठी है, लेकिन व्यक्ति धीरे-धीरे अपनी कुर्सियों पर अधिक नियंत्रण ले रहे हैं। यह प्रवृत्ति, जिसे शोधकर्ता "मंत्रीगत विचलन" (ministerial drift) कहते हैं, यह सुझाव देती है कि सामूहिक शासन शैली भीतर से क्षीण हो रही है। मंत्री अधिक स्वतंत्र हो रहे हैं, जो जिम्मेदारी के बंटवारे को बदल देता है, भले ही देश कागजों पर एक सामूहिक सरकार के रूप में दिखता रहे।

अध्ययन ने यह भी रेखांकित किया कि वास्तविक दुनिया आधिकारिक विवरणों से कितनी भिन्न है। जर्मनी जैसे देशों में, संविधान चांसलर को बाध्यकारी नीति दिशा-निर्देश निर्धारित करने की शक्ति देता है, जो एक ऐसी विशेषता है जो आमतौर पर इसे प्रधानमंत्री-नेतृत्व वाली प्रणाली के रूप में चिह्नित करती है। हालाँकि, व्यवहार में, इस शक्ति का शायद ही कभी उपयोग किया जाता है क्योंकि यह गठबंधन भागीदारों के बीच समझौते के टूटने का संकेत देगा। परिणामस्वरूप, शासन का दैनिक कार्य वास्तव में व्यक्तिगत मंत्रालयों द्वारा किया जाता है, जिससे यह प्रणाली नियमों के सुझाव के अनुसार एक मंत्रालय मॉडल की तरह व्यवहार करती है। इसी प्रकार, स्पेन में, संविधान कैबिनेट को एक प्रधानमंत्री के नेतृत्व वाले सामूहिक निकाय के रूप में वर्णित करता है, जो दो अलग-अलग व्याख्याओं की अनुमति देता है। डेटा ने दिखाया कि दोनों व्याख्याएं एक साथ सक्रिय थीं, जिसमें प्रधानमंत्री का महत्वपूर्ण प्रभाव था जबकि कैबिनेट एक सामूहिक इकाई के रूप में भी कार्य करती थी। ये मामले सिद्ध करते हैं कि केवल नियमों को देखने से सत्ता के वास्तविक प्रयोग के बारे में गलतफहमी हो सकती है।

शोध निष्कर्ष निकालता है कि कार्यकारी शक्ति का परिदृश्य दो समानांतर तरीकों से बदल रहा है जिन्हें अनदेखा किया गया है। एक रुझान प्रधानमंत्री का उदय है, जिसे अक्सर राजनीति विज्ञान में सरकार के "राष्ट्रपतिकरण" (presidentialization) के रूप में चर्चा की जाती है, जहाँ सत्ता शीर्ष पर केंद्रित होती है। अध्ययन पुष्टि करता है कि यह रुझान वास्तविक है, लेकिन यह एक दूसरा, समान रूप से महत्वपूर्ण आंदोलन भी उजागर करता है: व्यक्तिगत मंत्री का उदय। कई स्थानों पर, सत्ता न केवल ऊपर जा रही है; बल्कि यह विभागों में भी फैल रही है, जिससे सरकार एक एकीकृत टीम के बजाय स्वतंत्र अभिनेताओं का एक संग्रह बन रही है। इसके जवाबदेही पर गहरे निहितार्थ हैं। जब सत्ता प्रधानमंत्री में केंद्रित होती है, तो चीजें गलत होने पर यह स्पष्ट होता है कि कौन जिम्मेदार है। जब सत्ता मंत्रियों के बीच बिखरी होती है, तो जिम्मेदारी विभाजित हो जाती है, और यह पता लगाना कठिन हो जाता है कि विशिष्ट नीतियों के लिए किसे दोषी ठहराया जाए।

नियमों के बजाय सरकारों के वास्तविक व्यवहार को ट्रैक करके, यह अध्ययन एक स्पष्ट दृश्य प्रदान करता है कि इक्कीसवीं सदी में लोकतंत्र कैसे कार्य करते हैं। यह दिखाता है कि कार्यकारी निर्णय लेने में सत्ता का केंद्र गुरुत्वाकर्षण एक निश्चित बिंदु नहीं है, बल्कि एक गतिशील लक्ष्य है जो एक ही देश के भीतर समय के साथ बदल सकता है। निष्कर्ष बताते हैं कि सामूहिक शासन शैली, जिसे कभी कई यूरोपीय लोकतंत्रों की एक स्थिर विशेषता माना जाता था, धीरे-धीरे मजबूत प्रधानमंत्रियों और अधिक स्वायत्त मंत्रियों दोनों के सामने अपनी जमीन खो रही है। यह क्षरण सतह के नीचे हो रहा है, जो उन लोगों के लिए अदृश्य है जो केवल नियमपुस्तिकाओं को देखते हैं, लेकिन उन लोगों के लिए स्पष्ट रूप से दृश्यमान है जो वास्तव में सरकार के काम करने के तरीके को देखते हैं। अध्ययन इन बदलावों को समझने के लिए एक नया उपकरण प्रदान करता है, जो इन तैंतीस लोकतंत्रों के जीवन को आकार देने वाली सत्ता की वास्तविक गतिशीलता को देखने का एक तरीका प्रदान करता है।