What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

政治の世界では、国が運営されている際、実際に誰がハンドルを握っているのかという問いが絶えず投げかけられている。議会制民主主義において、選出された公職者の一団が政府を形成する場合、権力は3つの異なる方法で組織されることがある。時には、首相のような政府の長が、ほとんどの権威を保持し、単独で大きな決定を下す。またある時には、保健や国防といった特定の部門を運営する個々の大臣の間で権力が分散され、彼らがほぼ独立して行動することを可能にする。第三の方法は、閣僚全体が一つのチームとして機能し、交渉と妥協を通じて集団的に意思決定を行うものである。数十年にわたり、政治学者はどの国がどのスタイルを用いているかをマッピングしようと試みてきた。しかし、これらの地図の多くは、憲法、政党間の公式な合意、そして政府がどのように機能すべきかという公式な手続きといった、書かれた規則に基づいて作成されていた。これらの規則は極めて稀にしか変わらないため、それらが作り出した地図は、政府を静的で変化のない構造として描き出していたのである。

しかし、紙の上のルールは、現実の世界で実際に起きていることと必ずしも一致しない。指導者は決定を下す法的権利を持っていても、連立政権の党派を満足させるために、あえてその権利を行使しないことがある。大臣は、ルールでは中央に報告すべきとなっている場合でも、完全に自由に行動できる部門を保有していることがある。政府が真にどのように機能しているかを理解するには、何が許されているかではなく、リーダーたちが実際に何をしているかを見なければならない。このギャップを埋めることを目的としているのが、グライフスヴァルト大学のデトレフ・ヤーンによる新しい研究である。政府のルールブックを見るのではなく、政府の日常的な行動を調査することによって、この研究は、多くの民主主義国家において権力の中心がこれまで気づかれなかった方法でシフトしていることを明らかにしている。

ヤーンの研究は、オーストラリアやカナダから中東欧の諸国に至るまで、世界中の34の議会制民主主義国家を対象とし、2005年から2021年までを追跡している。研究者たちは法律を読む代わりに、政府の動きを観察してきた現地の専門家による評価に依拠した。専門家たちは、統治の実態に関する具体的な質問に答えた。首相府は、他の大臣の仕事をチェックするためのスタッフと知識を実際に備えていたか？ 大臣たちは新しい政策を準備する際、中央の事務所を関与させたか？ 様々な部門は、一つの声で話すためにメッセージを調整したのか、それともそれぞれが独自の道を進んだのか？ こうして年ごとに観察を集めることで、研究は執行権力の「動く絵」を作り出し、同じ国の中でも権威のバランスがいかに時間の経過とともに変化するかを示した。

結果は、政府の運営方法は、古い地図が示唆していたよりもはるかに流動的であることを示している。調査期間中に、ある国が一種の統治スタイルから別のスタイルへと移行する、24の明確なシフトが発生した。例えば、スウェーデンは2007年に首相主導型から集団的チーム型へと移行し、一方でイギリスは2008年に集団的スタイルから首相主導型へと移行した。これらの変化はランダムな変動ではなく、一度ある国がそのモードに移行すると、その期間の残りの期間、その新しいモードに留まる傾向があった。この発見は、国の統治スタイルが固定された国民的特性であるという考えに異を唱えるものである。むしろ、それは書かれた憲法が全く同じであっても、政治的情勢に応じて適応する、生きているシステムのように振る舞うのである。

最も顕著なパターンの一つは、中東欧のポスト共産主義民主主義国家において現れた。これら11カ国において、本研究は集団的、すなわちチームベースの統治スタイルのほぼ完全な欠如を発見した。代わりに、権力は常に首相の手にあるか、より一般的には、各部門を独立した領地のように運営する個々の大臣たちの間に分散されていた。これは、集団的なスタイルが最も一般的な配置であった古い西欧の民主主義国家とは鋭い対照をなしている。研究者たちは、この違いがあまりに一貫していたため、この地域の定義的な特徴であるように見えたと指摘したが、研究はなぜこのようなパターンが存在するのかという説明には踏み込まず、それが存在することを記録することに焦点を当てた。

おそらく最も微細かつ重要な発見は、公式には集団的システムとして分類されている国々の内部で起きている緩やかな漂流であった。政府がチームとしての取り組みであるはずの国々においてさえ、16年間の調査期間を通じて、個々の大臣が次第に権力と自律性を獲得していた。これは、公式な規則や閣僚の構造に変化を与えることなく、静かに進行した。それはまるで、チームは依然として同じテーブルを囲んで座っているものの、個人が自分たちの椅子に対するコントロールを徐々に強めているかのようであった。研究者が「大臣による漂流（ministerial drift）」と呼ぶこの傾向は、集団的な統治スタイルが内側から侵食されていることを示唆している。大臣たちがより独立していくことで、たとえその国が紙の上では集団的な政府に見えたとしても、責任の共有の仕方が変わってしまうのである。

本研究はまた、公式の説明と現実の世界がいかに異なるかも強調した。ドイツのような国では、憲法が首相に対して拘束力のある政策指針を設定する権限を与えており、これは通常、そのシステムを首相主導型として分類する特徴である。しかし実際には、それは連立パートナーとの合意の崩壊を意味するため、この権限が行使されることはめったにない。その結果、統治の日常的な実務は個別の省庁によって行われており、そのシステムはルールが示唆するものよりも、むしろ大臣モデルのように振る舞っている。同様に、スペインでは、憲法は内閣を集団的な機関であり首相が率いるものと記述しており、この表現は二つの異なる解釈を可能にしている。データによれば、両方の解釈が同時に活動しており、首相が大きな影響力を持つ一方で、閣僚もまた集団的な単位として機能していた。これらの事例は、ルールのみを見ることが、権力が実際にどのように行使されているかについての誤解を招く可能性があることを証明している。

研究は、見過ごされてきた二つの並行した方法で、執行権力の景観が変化していると結論づけている。一つの傾向は、政治学において政府の「大統領化（presidentialization）」として議論される、権力がトップに集中する首相の台頭である。研究はこの傾向が現実であることを確認したが、同時に、第二の、そして同様に重要な動きをも明らかにしている。それは、個々の大臣の台頭である。多くの場所において、権力は単にトップへ移動しているだけでなく、部門へと拡散しており、政府を統一されたチームというよりも、独立したアクターの集合体へと変容させている。このシフトは、説明責任に対して重大な意味を持つ。権力が首相に集中している場合、物事がうまくいかなかった時の責任は明確である。しかし、権力が大臣たちの間に分散している場合、責任は分割され、特定の政策に対して誰に責任があるのかを突き止めることが困難になる。

実際の政府の行動を追跡することによって、この研究は、執行権力の中心が固定された点ではなく、一国内でも時間の経過とともに変化し得る「動く標的」であることを示し、21世紀の民主主義がいかに機能しているかについてのより明確な視界を提供している。研究結果は、かつて多くの欧州民主主義の安定した特徴と考えられていた集団的な統治スタイルが、より強力な首相と、より自律的な大臣の両方によって、徐々にその地位を失いつつあることを示唆している。この侵食は、ルールブックだけを見ている人々には見えない表面下で、静かに進行しているが、政府が実際にどのように機能しているかを観察している人々には明確に見えている。この研究は、執行権力のダイナミクスを理解するための新しいツールを提供し、これら34の民主主義国家の市民の生活を形作る、真の権力の動態を見るための方法を提示している。