What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

In de wereld van de politiek is er een constante vraag over wie er werkelijk het stuur vasthoudt wanneer een land wordt bestuurd. In parlementaire democratieën, waar een groep gekozen functionarissen een regering vormt, kan macht op drie verschillende manieren worden georganiseerd. Soms houdt het staatshoofd, zoals een premier, de meeste autoriteit en neemt alleen de grote beslissingen. Op andere tijden is de macht verspreid onder de individuele ministers die specifieke departementen runnen, zoals volksgezondheid of defensie, waardoor zij bijna onafhankelijk kunnen handelen. Een derde manier houdt in dat het hele kabinet als een team samenwerkt, waarbij beslissingen collectief worden genomen door middel van onderhandeling en compromis. Decennialang hebben politicologen geprobeerd in kaart te brengen welke landen welke stijl gebruiken. Echter, de meeste van deze kaarten werden getekend door te kijken naar de geschreven regels: de grondwet, de formele overeenkomsten tussen politieke partijen en de officiële procedures voor hoe een regering zou moeten werken. Deze regels veranderen zeer zelden, waardoor de kaarten die zij produceerden statische, onveranderlijke structuren toonden.

Maar regels op papier zijn niet altijd hetzelfde als wat er in de echte wereld feitelijk gebeurt. Een leider kan het wettelijke recht hebben om een beslissing te nemen, maar ervoor kiezen dit recht niet te gebruiken om een coalitie van partijen tevreden te houden. Een minister kan een departement hebben dat met totale vrijheid opereert, zelfs als de regels zeggen dat hij zich aan het centrum moet rapporteren. Om te begrijpen hoe een regering werkelijk functioneert, moet men kijken naar wat de leiders daadwerkelijk doen, en niet alleen naar wat ze mogen doen. Dit is de kloof die een nieuwe studie van Detlef Jahn van de Universiteit van Greifswald probeert te vullen. Door de dagelijkse praktijk van regeringen te onderzoeken in plaats van alleen hun regelboeken, onthult het onderzoek dat het centrum van de macht in veel democratieën is verschoven op manieren die niemand eerder opmerkte.

Jahn's studie beslaat vierendertig parlementaire democratieën over de hele wereld, van Australië en Canada tot landen in Centraal- en Oost-Europa, en volgde hen van 2005 tot 2021. In plaats van wetten te lezen, vertrouwden de onderzoekers op de beoordelingen van lokale experts die deze regeringen in actie zagen. Deze experts beantwoordden specifieke vragen over de realiteit van het bestuur: Had het kantoor van de premier daadwerkelijk de staf en de kennis om het werk van andere ministers te controleren? Betrokken de ministers het centrale kantoor bij het voorbereiden van nieuw beleid? Coördineerden de verschillende departementen hun boodschappen om met één stem te spreken, of gingen ze elk hun eigen weg? Door deze observaties jaar per jaar te verzamelen, creëerde de studie een bewegend beeld van uitvoerende macht, waarbij werd getoond hoe het evenwicht van autoriteit binnen hetzelfde land in de loop van de tijd verandert.

De resultaten laten zien dat de manier waarop regeringen opereren veel fluïder is dan de oude kaarten suggereerden. In de bestudeerde periode vonden vierentwintig duidelijke verschuivingen plaats waarbij een land overging van één stijl van bestuur naar een andere. Bijvoorbeeld, Zweden bewoog van een door de premier geleide stijl naar een collectieve teamstijl in 2007, terwijl het Verenigd Koninkrijk verschoof van een collectieve stijl naar een door de premier geleide stijl in 2008. Deze veranderingen waren geen willekeurige schommelingen; zodra een land van stijl veranderde, had het de neiging om in die nieuwe modus te blijven gedurende de rest van de periode. Deze bevinding daagt het idee uit dat de bestuursstijl van een land een vaststaand nationaal kenmerk is. In plaats daarvan gedraagt het zich meer als een levend systeem dat zich aanpast aan politieke omstandigheden, zelfs wanneer de geschreven grondwet exact hetzelfde blijft.

Een van de meest opvallende patronen kwam naar voren in de postcommunistische democratieën van Centraal- en Oost-Europa. In deze elf landen vond de studie een bijna totale afwezigheid van de collectieve, op een team gebaseerde stijl van bestuur. In plaats daarvan was de macht bijna altijd geconcentreerd in de handen van de premier of, gebruikelijker, verspreid onder de individuele ministers die hun departementen als onafhankelijke feodale gebieden runden. Dit staat in scherp contrast met de oudere westerse democratieën, waar de collectieve stijl de meest voorkomende ordening was. De onderzoekers merkten op dat dit verschil zo consistent was dat het een definiërend kenmerk van de regio leek te zijn, hoewel de studie stopte met het verklaren waarom dit patroon bestaat, en zich concentreerde op het documenteren dat het er is.

Misschien wel de meest subtiele en significante ontdekking was een langzame drift die plaatsvond binnen landen die officieel als collectieve systemen werden geclassificeerd. Zelfs in landen waar de regering bedoeld was als een teaminspanning, verkregen de individuele ministers meer macht en autonomie over de zestienjarige periode. Dit gebeurde stilletjes, zonder enige verandering aan de formele regels of de structuur van het kabinet. Het was alsof het team nog steeds rond dezelfde tafel zat, maar de individuen langzaam meer controle over hun eigen stoelen namen. Deze trend, die de onderzoekers "ministeriële drift" noemen, suggereert dat de collectieve stijl van bestuur van binnenuit erodeert. De ministers worden onafhankelijker, wat de manier waarop verantwoordelijkheid wordt gedeeld verandert, zelfs als het land op papier nog steeds een collectieve regering lijkt te zijn.

De studie benadrukte ook hoe verschillend de echte wereld is van de officiële beschrijvingen. In landen als Duitsland geeft de grondwet de kanselier de macht om bindende beleidsrichtlijnen vast te stellen, een kenmerk dat een systeem gewoonlijk als premier-geleid markeert. In de praktijk wordt deze macht echter zelden gebruikt omdat het zou duiden op een breuk in de overeenstemming tussen de coalitiepartners. Als gevolg hiervan wordt het dagelijkse werk van het besturen feitelijk uitgevoerd door de individuele ministeries, waardoor het systeem zich meer als een ministerieel model gedraagt dan de regels suggereren. Op dezelfde manier beschrijft de grondwet in Spanje het kabinet als een collectief lichaam onder leiding van een premier, een formulering die twee verschillende interpretaties toelaat. De gegevens toonden aan dat beide interpretaties tegelijkertijd actief waren, waarbij de premier aanzienlijke invloed uitoefende terwijl het kabinet ook als een collectieve eenheid fungeerde. Deze gevallen bewijzen dat het kijken naar enkel de regels kan leiden tot een misverstand over hoe macht daadwerkelijk wordt uitgeoefend.

Het onderzoek concludeert dat het landschap van de uitvoerende macht verandert op twee parallelle manieren die over het hoofd zijn gezien. Eén trend is de opkomst van de premier, een verschuiving die in de politieke wetenschap vaak wordt besproken als de "presidentialisering" van het bestuur, waarbij de macht zich aan de top concentreert. De studie bevestigt dat deze trend echt is, maar onthult ook een tweede, even belangrijke beweging: de opkomst van de individuele minister. In veel plaatsen beweegt de macht niet alleen naar de top; het verspreidt zich ook naar de departementen, waardoor de regering minder een verenigd team en meer een verzameling onafhankelijke actoren wordt. Deze verschuiving heeft diepgaande gevolgen voor de verantwoording. Wanneer de macht geconcentreerd is bij een premier, is het duidelijk wie verantwoordelijk is als er zaken misgaan. Wanneer de macht verspreid is onder ministers, wordt de verantwoordelijkheid verdeeld en wordt het moeilijker om aan te wijzen wie verantwoordelijk is voor specifiek beleid.

Door het feitelijke gedrag van regeringen te volgen in plaats van alleen hun geschreven regels, biedt deze studie een helderder beeld van hoe democratieën functioneren in de eenentwintigste eeuw. Het laat zien dat het zwaartepunt in de uitvoerende besluitvorming geen vast punt is, maar een bewegend doel dat binnen een enkel land in de loop van de tijd kan verschuiven. De bevindingen suggereren dat de collectieve stijl van bestuur, die ooit werd beschouwd als een stabiel kenmerk van veel Europese democratieën, langzaam terrein verliest aan zowel sterkere premiers als meer autonome ministers. Deze erosie vindt plaats onder de oppervlakte, onzichtbaar voor degenen die alleen naar de regelboeken kijken, maar duidelijk zichtbaar voor degenen die observeren hoe de regering daadwerkelijk werkt. De studie biedt een nieuw instrument om deze verschuivingen te begrijpen, en biedt een manier om de echte dynamiek van macht te zien die het leven van burgers in deze vierendertig democratieën vormgeeft.