What the Rules Cannot Show: Cabinet Governance in 34 Parliamentary Democracies, 2005–2021

정치 세계에서는 국가가 운영될 때 실제로 누가 운전대를 잡고 있는지에 대한 끊임없는 질문이 존재한다. 선출된 공직자들이 정부를 구성하는 의원내각제에서는 권력이 세 가지 뚜렷한 방식으로 조직될 수 있다. 때로는 총리와 같은 정부 수반이 대부분의 권한을 보유하고 독단적으로 중대한 결정을 내린다. 또 다른 경우에는 보건이나 국방과 같은 특정 부처를 운영하는 개별 장관들에게 권력이 분산되어, 그들이 거의 독립적으로 행동할 수 있게 한다. 세 번째 방식은 내각 전체가 하나의 팀으로서 협력하며, 협상과 타협을 통해 공동으로 결정을 내리는 것이다. 수십 년 동안 정치학자들은 어떤 국가가 어떤 스타일을 사용하는지 지도화하려고 노력해 왔다. 그러나 이러한 지도의 대부분은 성문법, 즉 헌법, 정당 간의 공식적인 합의, 그리고 정부가 어떻게 작동해야 하는지에 대한 공식적인 절차를 살펴보는 방식으로 그려졌다. 이러한 규칙들은 매우 드물게 변하기 때문에, 그들이 만들어낸 지도는 정부를 정적이고 변하지 않는 구조로 보여주었다.

하지만 종이 위의 규칙은 실제 세상에서 일어나는 일과 항상 일치하지는 않는다. 지도자는 법적인 결정권을 가지고 있더라도 연합 정당들을 만족시키기 위해 그 권한을 사용하지 않기로 선택할 수 있다. 장관은 규칙상 중앙에 보고해야 함에도 불구하고, 자신의 부처를 완전히 자유롭게 운영할 수도 있다. 정부가 진정으로 어떻게 기능하는지 이해하려면, 그들이 무엇을 할 수 있는지뿐만 아니라 리더들이 실제로 무엇을 하는지를 보아야 한다. 이것이 그라이프스발트 대학교의 데틀레프 얀(Detlef Jahn)이 수행한 새로운 연구가 채우고자 하는 공백이다. 정치적 중심이 아닌 정부의 일상적인 행동을 조사함으로써, 이 연구는 많은 민주주의 국가에서 권력의 중심이 아무도 알아차리지 못한 방식으로 이동하고 있음을 밝혀냈다.

얀의 연구는 호주와 캐나다에서부터 중앙 및 동유럽 국가들에 이르기까지 전 세계 34개 의원내각제를 대상으로 2005년부터 2021년까지 추적했다. 연구진은 법을 읽는 대신, 정부의 움직임을 관찰하는 현지 전문가들의 평가에 의존했다. 전문가들은 거버넌스의 실상에 관한 구체적인 질문에 답했다. 총리실이 다른 장관들의 업무를 점검할 수 있는 인력과 지식을 실제로 갖추고 있었는가? 장관들이 새로운 정책을 준비할 때 중앙 부처를 관여시켰는가? 다양한 부처들이 하나의 목소리를 내기 위해 메시지를 조율했는가, 아니면 각자 제 갈 길을 갔는가? 이러한 관찰 내용을 매년 수집함으로써, 이 연구는 행정권의 움직이는 그림을 만들어냈으며, 한 국가 내에서 권위의 균형이 시간이 지남에 따라 어떻게 변하는지를 보여주었다.

연구 결과에 따르면, 정부가 운영되는 방식은 기존의 지도들이 시사했던 것보다 훨씬 더 유동적이다. 연구 기간 동안 한 국가가 한 거버넌스 스타일에서 다른 스타일로 이동하는 24번의 뚜렷한 변화가 발생했다. 예를 들어, 스웨덴은 2007년에 총리 주도형 스타일에서 집단 팀 스타일로 이동했고, 영국은 2008년에 집단 스타일에서 총리 주도형으로 전환되었다. 이러한 변화는 무작위적인 변동이 아니었다. 일단 한 국가가 특정 모드로 전환되면, 해당 기간 내내 그 새로운 모드를 유지하는 경향이 있었다. 이 발견은 한 국가의 정부 스타일이 고정된 국가적 특성이라는 생각에 도전한다. 대신, 정부 스타일은 성문 헌법이 정확히 동일하게 유지되더라도 정치적 상황에 적응하는 살아있는 시스템처럼 작동한다.

가장 눈에 띄는 패턴 중 하나는 중앙 및 동유럽의 포스트 공산주의 민주주의 국가들에서 나타났다. 이 11개국에서 연구진은 집단적, 팀 기반의 거버넌스 스타일이 거의 완전히 결여되어 있음을 발견했다. 대신, 권력은 거의 항상 총리의 손에 집중되거나, 더 흔하게는 자신의 부처를 독립적인 영지처럼 운영하는 개별 장관들에게 분산되어 있었다. 이는 집단적 스타일이 가장 흔한 배치였던 오래된 서구 민주주의 국가들과 극명한 대조를 이룬다. 연구진은 이러한 차이가 매우 일관적이었기에 이를 해당 지역의 정의적인 특징으로 보았으나, 이 연구는 왜 이러한 패턴이 존재하는지 설명하기보다는 이를 기록하는 데 집중했다.

아마도 가장 미묘하면서도 중요한 발견은 공식적으로 집단 체제로 분류된 국가들 내부에서 일어난 느린 표류였을 것이다. 정부가 팀 단위의 노력으로 여겨지는 국가들에서조차, 16년의 연구 기간 동안 개별 장관들이 점진적으로 더 많은 권한과 자율성을 얻고 있었다. 이는 공식적인 규칙이나 내각의 구조에 아무런 변화 없이 조용히 일어났다. 그것은 마치 팀원들이 여전히 같은 테이블에 앉아 있지만, 개인들이 자신의 의자에 대한 통제권을 서서히 가져가는 것과 같았다. 연구진이 "장관 드리프트(ministerial drift)"라고 부르는 이 추세는 집단적 거버넌스 스타일이 내부로부터 침식되고 있음을 시사한다. 장관들이 더 독립적이 됨에 따라, 비록 그 나라가 종이 위에서는 여전히 집단 정부처럼 보일지라도 책임이 공유되는 방식이 변하고 있다.

연구는 또한 실제 세상이 공식적인 설명과 얼마나 다른지를 강조했다. 독일과 같은 국가에서는 헌법이 총리에게 구속력 있는 정책 가이드라인을 설정할 권한을 부여하며, 이는 보통 해당 시스템을 총리 주도형으로 표시하는 특징이다. 그러나 실제로 이 권한은 연합 파트너들 간의 합의가 깨졌다는 신호를 줄 수 있기 때문에 거의 사용되지 않는다. 결과적으로, 일상적인 국정 운영은 개별 부처에 의해 수행되며, 이는 시스템이 규칙이 시사하는 것보다 오히려 장관 모델처럼 작동하게 만든다. 마찬가지로, 스페인의 헌법은 내각을 총리가 이끄는 집단 기구로 기술하고 있는데, 이 문구는 두 가지 다른 해석을 가능하게 한다. 데이터에 따르면 두 가지 해석이 동시에 활성화되어 있었으며, 총리가 상당한 영향력을 행사하는 동시에 내각 또한 집단 단위로 작동했다. 이러한 사례들은 규칙만을 보는 것이 권력이 실제로 어떻게 행사되는지에 대한 오해를 불러일으킬 수 있음을 증명한다.

연구는 행정권의 지형이 간과되어 온 두 가지 평행한 방식으로 변화하고 있다고 결론짓는다. 한 가지 추세는 정치학에서 정부의 "대통령제화(presidentialization)"라고 논의되는 현상인, 즉 권력이 상층부에 집중되는 총리의 부상이다. 연구는 이 추세가 실재함을 확인해주지만, 동시에 두 번째로 똑같이 중요한 움직임인 '개별 장관의 부상'을 밝혀냈다. 많은 곳에서 권력은 단순히 상층부로 이동하는 것이 아니라, 부처로도 퍼져나가 정부를 하나의 통합된 팀이 아닌 독립적인 행위자들의 집합체로 만들고 있다. 이러한 변화는 책임 소재에 심대한 영향을 미친다. 권력이 총리에게 집중되면 문제가 생겼을 때 누가 책임이 있는지 명확하다. 반면 권력이 장관들에게 분산되면 책임이 나뉘게 되어, 특정 정책에 대해 누구를 탓해야 하는지 가려내기가 더 어려워진다.

실제 행동을 추적함으로써, 이 연구는 21세기 민주주의가 어떻게 기능하는지에 대한 더 명확한 관점을 제공한다. 이 연구는 행정적 의사결정의 무게 중심이 고정된 점이 아니라, 한 국가 내에서도 시간이 흐름에 따라 변할 수 있는 움직이는 목표물임을 보여준다. 발견된 사실들은 많은 유럽 민주주의 국가의 안정적인 특징으로 여겨졌던 집단적 거버넌스 스타일이 강력한 총리와 더 자율적인 장관들 모두에게 서서히 땅을 내주고 있음을 시사한다. 이러한 침식은 성문법의 표면 아래에서 일어나고 있어 규칙만을 보는 이들에게는 보이지 않지만, 정부가 실제로 어떻게 작동하는지를 지켜보는 이들에게는 분명히 보인다. 이 연구는 권력의 역동성을 이해하기 위한 새로운 도구를 제공하며, 이 34개 민주주의 국가 시민들의 삶을 형성하는 실제 권력의 역동성을 바라보는 방법을 제시한다.