What Replaces the State? Waste Governance Beyond Municipal Failure in Makana, South Africa

Resumen Técnico: "¿Qué reemplaza al Estado? La gobernanza de los residuos más allá del fracaso municipal en Makana, Sudáfrica"

Planteamiento del problema
En Sudáfrica, los municipios locales enfrentan crecientes presiones financieras, infraestructurales e institucionales, lo que deriva en servicios de recolección de residuos intermitentes y poco fiables. Si bien la academia existente suele enmarcar este deterioro como un estado binario de "fracaso" o "ausencia", creando una brecha entre los mandatos constitucionales y la realidad vivida, esta perspectiva corre el riesgo de oscurecer los mecanismos de gobernanza que emergen en el vacío. En el municipio de Makana (Eastern Cape), la recolección de residuos ha pasado de ser un servicio rutinario a un evento incierto. El problema central abordado no es meramente la ruptura de los servicios municipales, sino la pregunta de qué reemplaza al Estado: ¿cómo se reorganiza la gestión de residuos, quién asume la responsabilidad y cuáles son las consecuencias para la desigualdad y la gobernanza cuando el Estado se vuelve intermitente en lugar de ausente?

Metodología
El estudio emplea un enfoque cualitativo situado en el municipio de Makana, un municipio predominantemente rural y de pequeña escala que experimenta interrupciones sostenidas en los servicios. El análisis se basa en 55 entrevistas semiestructuradas realizadas entre finales de 2023 y principios de 2025. El grupo de participantes incluye una gama diversa de actores dentro del sistema de residuos:

• Funcionarios municipales y trabajadores de residuos.
• Proveedores de servicios privados.
• Trabajadores de residuos informales (recolectores/reclamadores).
• Organizaciones comunitarias y actores cívicos.
• Residentes de zonas urbanas, periurbanas y rurales.

Los participantes fueron seleccionados mediante un muestreo intencional y de bola de nieve. Las entrevistas, realizadas en inglés e isiXhosa, exploraron los roles dentro del sistema de residuos, las experiencias de interrupción del servicio y las estrategias específicas utilizadas para gestionar, mover o redirigir los residuos bajo condiciones de provisión municipal poco fiable. Los datos fueron analizados temáticamente, centrándose en cómo se asumen, negocian, desplazan o eluden las responsabilidades, y cómo los residuos continúan circulando a través de arreglos fragmentados.

Contribuciones clave y marco teórico
El artículo contribuye a la literatura sobre la gobernanza de los residuos e infraestructura en el Sur Global al desplazar la lente analítica del "fallo del servicio" hacia la "reconfiguración de la gobernanza".

• Más allá del fracaso binario: Los autores argumentan contra la visión de que el Estado está presente o ausente. En su lugar, proponen que el fracaso municipal es una condición que reorganiza la gobernanza misma, resultando en un "ensamblaje" disperso e inestable.
• Teoría del ensamblaje: Basándose en la investigación sobre la infraestructura como formaciones socio-materiales (por ejemplo, McFarlane, Simone), el artículo conceptualiza la gestión de residuos no como un sistema coherente, sino como un alineamiento fragmentado de actores municipales, proveedores privados, trabajadores informales e iniciativas comunitarias.
• Redistribución de la carga: El estudio destaca que, si bien los residuos se siguen gestionando, la labor, el costo y los riesgos de la provisión se redistribuyen hacia abajo, recayendo sobre los hogares, los trabajadores informales y las comunidades con menos recursos, exacerbando las desigualdades existentes.

Hallazgos clave
La investigación identifica cuatro dinámicas primarias que caracterizan la gobernanza de los residuos en Makana:

1. Presencia estatal intermitente: Los servicios municipales no han desaparecido, sino que se han vuelto impredecibles y desiguales. La recolección ya no es una rutina, sino una intervención intermitente. Aunque el municipio mantiene la responsabilidad constitucional formal, su capacidad práctica está comprometida por la infraestructura envejecida y las limitaciones financieras, lo que genera una percepción de ausencia efectiva entre residentes y empresas.
2. Sustitución y autoproveeduría: Ante la falta de una recolección municipal fiable, ha surgido una rutina de sustitución.
   • Las empresas dependen cada vez más de servicios de remoción privados o mano de obra interna, pagando a menudo dos veces (por los servicios municipales que no reciben y por la remoción privada).
   • Los hogares recurren a respuestas improvisadas, que incluyen la quema de residuos, el vertido en espacios abiertos o el transporte de residuos hacia sitios informales.
   • Los grupos comunitarios y voluntarios organizan limpiezas repetitivas, actuando como un sustituto parcial de las funciones municipales.
   • Los programas intermediarios, como el Fondo de Empleo Social (SEF), proporcionan continuidad temporal pero no constituyen una solución permanente.
3. Infraestructuras improvisadas: Los residuos continúan moviéndose a través de vías alternativas. Estas incluyen la creación de vertederos de facto en márgenes de caminos y terrenos baldíos, la quema de residuos (donde el espacio lo permite) y el uso de sistemas de transporte informal (carretillas, carretas de burro, recolectores informales). Estas vías están moldeadas por la densidad local, el espacio disponible y la movilidad, vinculando las fallas de recolección con riesgos ambientales y de salud más amplios.
4. Fragilidad y geografías desiguales de la carga: El sistema resultante no es un equilibrio estable, sino un arreglo persistentemente inestable que requiere de una improvisación y repetición continuas.
   • Inestabilidad: Los esfuerzos para limpiar o despejar los residuos se deshacen repetidamente porque las condiciones subyacentes de acumulación permanecen sin cambios.
   • Desigualdad: La carga de la gestión se distribuye de manera desigual. Las zonas formales y las empresas con recursos pueden acceder a alternativas privadas, mientras que los asentamientos informales y las zonas periurbanas enfrentan interrupciones sostenidas con menos alternativas. Los costos (financieros, temporales, físicos y ambientales) son absorbidos desproporcionadamente por aquellos menos capaces de soportarlos.

Significancia y afirmaciones
El artículo sostiene que el declive de los servicios municipales de residuos en Makana representa una reconfiguración de la gobernanza en lugar de un simple vacío.

• Naturaleza de la gobernanza: La gestión de residuos persiste a través de un "ensamblaje fragmentado e inestable" de actores. Esto no es una interrupción temporal a la espera de recuperación, sino la condición actual del sistema.
• Limitaciones de la fragmentación: Los autores afirman que la mera multiplicación de actores no produce un sistema duradero o equitativo. Sin coordinación, apoyo institucional y alineación de recursos, estos arreglos siguen siendo frágiles y dependientes de la labor no remunerada o insuficientemente apoyada de grupos marginados.
• Implicaciones de política pública: El estudio desafía las narrativas que enmarcan la participación comunitaria o la labor informal únicamente como "resiliencia". En su lugar, las enmarca como respuestas necesarias ante la necesidad que a menudo oscurecen el desplazamiento de la responsabilidad estatal.
• Conclusión: La tarea para la política pública no es simplemente restaurar un modelo singular de provisión liderado por el Estado, sino comprometerse con los arreglos fragmentados ya existentes. El objetivo debe ser construir una gobernanza más duradera e inclusiva mediante el apoyo a los actores existentes (trabajadores informales, iniciativas comunitarias) a través de una integración significativa y una redistribución de recursos, en lugar de intentar desplazarlos o ignorar la realidad de cómo se gestionan actualmente los residuos.