What Replaces the State? Waste Governance Beyond Municipal Failure in Makana, South Africa

Technische Samenvatting: "Wat vervangt de staat? Afvalbeheer voorbij het gemeentelijk falen in Makana, Zuid-Afrika"

Probleemstelling
In Zuid-Afrika worden lokale gemeenten geconfronteerd met escalerende financiële, infrastructurele en institutionele druk, wat leidt tot intermitterende en onbetrouwbare afvalinzamelingsdiensten. Terwijl de bestaande wetenschappelijke literatuur deze achteruitgang vaak inkadert in een binaire staat van "falen" of "afwezigheid" — wat een kloof creëert tussen constitutionele mandaten en de geleefde realiteit — riskeert dit perspectief de governance-mechanismen die in de leegte ontstaan te verbloemen. In de Makana Local Municipality (Eastern Cape) is de afvalinzameling verschoven van een routinematige dienst naar een onzekere gebeurtenis. Het centrale probleem dat wordt geadresseerd is niet louter de ineenstorting van gemeentelijke diensten, maar de vraag wat de staat vervangt: hoe wordt afvalbeheer georganiseerd, wie neemt de verantwoordelijkheid op zich, en wat zijn de gevolgen voor ongelijkheid en bestuur wanneer de staat intermitterend in plaats van afwezig is?

Methodologie
De studie hanteert een kwalitatieve benadering binnen de Makana Local Municipality, een overwegend rurale gemeente en kleine stad die te maken heeft met aanhoudende verstoringen in de dienstverlening. De analyse is gebaseerd op 55 semi-gestructureerde interviews uitgevoerd tussen eind 2023 en begin 2025. De participantenpool omvat een diverse reeks actoren binnen het afvalsysteem:

• Gemeentelijke functionarissen en afvalwerkers.
• Private dienstverleners.
• Informele afvalwerkers (reclaimers).
• Gemeenschapsorganisaties en burgercollectieven.
• Inwoners uit stedelijke, peri-urbane en rurale gebieden.

Deelnemers werden geselecteerd via doelgerichte (purposive) en sneeuwbalproefwinning. De interviews, uitgevoerd in het Engels en isiXhosa, verkenden rollen binnen het afvalsysteem, ervaringen met dienstverleningsverstoringen en de specifieke strategieën die worden gebruikt om afval te beheren, te verplaatsen of om te leiden onder condities van onbetrouwbare gemeentelijke voorziening. De data werden thematisch geanalyseerd, met de focus op hoe verantwoordelijkheden worden aangenomen, onderhandeld, verplaatst of gepasseerd, en hoe afval door gefragmenteerde arrangementen blijft circuleren.

Belangrijkste Bijdragen en Theoretisch Kader
Het artikel draagt bij aan de literatuur over afvalbeheer en infrastructuur in de Global South door de analytische lens te verschuiven van "dienstverleningsfalen" naar "governance-reconfiguratie."

• Voorbij Binaire Falen: De auteurs argumenteren tegen het zien van de staat als óf aanwezig óf afwezig. In plaats daarvan stellen zij voor dat gemeentelijk falen een conditie is die het bestuur zelf herorganiseert, wat resulteert in een verspreide en instabiele "assemblage".
• Assemblage Theorie: Gebruikmakend van wetenschappelijke inzichten over infrastructuur als sociaal-materiële formaties (bijv. McFarlane, Simone), conceptualiseert het artikel afvalbeheer niet als een coherent systeem, maar als een gefragmenteerde uitlijning van gemeentelijke actoren, private aanbieders, informele werkers en gemeenschapsinitiatieven.
• Herverdeling van Lasten: De studie benadrukt dat hoewel afval nog steeds wordt beheerd, de arbeid, kosten en risico's van de voorziening naar beneden worden herverdeeld naar huishoudens, informele werkers en onderbediende gemeenschappen, wat bestaande ongelijkheden vergroot.

Belangrijkste Bevindingen
Het onderzoek identificeert vier primaire dynamieken die het afvalbeheer in Makana karakteriseren:

1. Intermitterende Staatsaanwezigheid: Gemeentelijke diensten zijn niet verdwenen, maar zijn onvoorspelbaar en ongelijkmatig geworden. Inzameling is niet langer een routine, maar een intermitterende interventie. Hoewel de gemeente de formele constitutionele verantwoordelijkheid behoudt, is de praktische capaciteit aangetast door verouderde infrastructuur en financiële beperkingen, wat leidt tot een perceptie van effectieve afwezigheid bij inwoners en bedrijven.
2. Substitutie en Zelfvoorziening: In de afwezigheid van betrouwbare gemeentelijke inzameling is er een routine van substitutie ontstaan.
   • Bedrijven vertrouwen steeds vaker op private verwijderingsdiensten of interne arbeid, waarbij zij vaak dubbel betalen (voor gemeentelijke diensten die zij niet ontvangen én voor private verwijdering).
   • Huishoudens maken gebruik van geïmproviseerde reacties, waaronder het verbranden van afval, het dumpen in open ruimtes of het transporteren van afval naar informele locaties.
   • Gemeenschapsgroepen en vrijwilligers organiseren repetitieve schoonmaakacties en fungeren zo als een gedeeltelijke vervanging voor gemeentelijke functies.
   • Intermediaire programma's, zoals het Social Employment Fund (SEF), bieden tijdelijke continuïteit, maar vormen geen permanente oplossing.
3. Geïmproviseerde Infrastructuren: Afval beweegt zich voort via alternatieve paden. Deze omvatten de creatie van de facto stortplaatsen op bermen en open terreinen, het verbranden van afval (waar ruimte is toegestaan), en het gebruik van informele transportsystemen (karren, ezelskarren, informele verzamelaars). Deze paden worden gevormd door lokale dichtheid, beschikbare ruimte en mobiliteit, waardoor inzamelfouten worden gekoppeld aan bredere milieu- en gezondheidsrisico's.
4. Fragiliteit en Ongelijke Geografieën van Last: Het resulterende systeem is geen stabiel evenwicht, maar een persistent onstabiele ordening die voortdurende improvisatie en herhaling vereist.
   • Instabiliteit: Pogingen om afval op te ruimen of te verwijderen worden herhaaldelijk tenietgedaan omdat de onderliggende condities van accumulatie ongewijzigd blijven.
   • Ongelijkheid: De last van het beheer is ongelijk verdeeld. Formele gebieden en bedrijven met middelen kunnen toegang krijgen tot private alternatieven, terwijl informele nederzettingen en peri-urbane gebieden te maken hebben met aanhoudende verstoringen met minder alternatieven. De kosten (financieel, temporeel, fysiek en milieutechnisch) worden onevenredig veel gedragen door degenen die het minst in staat zijn deze te dragen.

Betekenis en Claims
Het artikel stelt dat de achteruitgang van de gemeentelijke afvaldiensten in Makana een reconfiguratie van governance vertegenwoordigt in plaats van een simpel vacuüm.

• Aard van Governance: Afvalbeheer blijft bestaan door een "gefragmenteerde en onstabiele assemblage" van actoren. Dit is geen tijdelijke verstoring die wacht op herstel, maar de huidige conditie van het systeem.
• Beperkingen van Fragmentatie: De auteurs stellen dat de loutere vermenigvuldiging van actoren geen duurzaam of rechtvaardig systeem produceert. Zonder coördinatie, institutionele ondersteuning en de afstemming van middelen, blijven deze arrangementen fragiel en afhankelijk van de onbetaalde of onvoldoende ondersteunde arbeid van gemarginaliseerde groepen.
• Beleidsimplicaties: De studie daagt narratieven uit die gemeenschapsparticipatie of informele arbeid uitsluitend als "veerkracht" (resilience) framen. In plaats daarvan ziet het dit als noodzakelijke reacties op noodzaak, die vaak de verschuiving van de staatsverantwoordelijkheid maskeren.
• Conclusie: De taak voor beleid is niet simpelweg het herstellen van een enkelvoudig model van door de staat geleide voorziening, maar het aangaan van de gefragmenteerde arrangementen die reeds aanwezig zijn. Het doel moet zijn om duurzamere en inclusievere governance op te bouن door de bestaande actoren (informele werkers, gemeenschapsinitiatieven) te ondersteunen via betekenisvolle integratie en herverdeling van middelen, in plaats van te proberen hen te vervangen of de realiteit van hoe het afval momenteel wordt beheerd te negeren.