Global governance of pandemic prevention from the wildlife trade: A perspective from governance entrepreneurs and practitioners

기술 요약: 야생동물 거래로부터의 팬데믹 예방을 위한 글로벌 거버넌스

문제 제기
SARS-CoV-2 팬데믹은 팬데믹 예방을 위한 글로벌 거버넌스의 결정적 결함을 드러냈으며, 특히 인수 공통 전염병의 발생(zoonotic spillover)을 막기 위한 하류 단계의 대응(downstream response)에서 상류 단계의 예방(upstream prevention)으로 패러다임을 전환하는 데 실패했음을 강조했다. 세계보건기구(WHO)가 글로벌 보건 거버넌스의 공백을 메우기 위해 2025년 팬데믹 협정을 채택했으나, 저자들은 이 협정이 야생동물 거래로부터 발생하는 전염병 발생을 예방하기 위한 실행 가능한 전략에 관해 그 잠재력을 완전히 실현하지 못했다고 주장한다. 기존의 거버넌스 지형은 서로 다른 정책 부문(인간 보건, 동물 보건, 생물 다양성 보존, 식량 안보, 무역)이 하나의 초국가적 기구에 의해 조정되지 못한 채 분절되어 운영되는 "체제 복잡성(regime complexity)"과 "부문별 파편화(sectoral fragmentation)"로 특징지어진다. 결과적으로, 인간 소비를 위한 야생동물 거래에서 발생하는 팬데믹 위험을 완화하기 위한 실질적이고 현실적인 거버넌스 대응에 대해, "거버넌스 기업가(governance entrepreneurs)"와 실무자들의 관점을 다룬 이론적 근거를 갖춘 실증적 분석이 부족한 실정이다.

연구 방법론
본 연구는 글로벌 거버넌스 기업가와 실무자들의 관점을 분석하기 위해 혼합 방법론을 활용한 단일 사례 연구 설계를 채택하였다.

• 데이터 수집: 2021년 6월부터 2022년 9월 사이에 24명의 핵심 정보 제공자(KI)를 대상으로 반구조화된 인터뷰를 실시하였다. 참여자는 6개 정책 부문(동물 보건, 생물 다양성 보존, 식량 안보, 인간 보건, 국제 무역, 원 헬스)과 4가지 행위자 유형(정부 간 기구, 조약 사무국, NGO, 연구 기관)을 대표하도록 의도적 표집 및 눈덩이 표집 방식을 통해 모집되었다. 또한, 핵심 정보 제공자들이 언급한 73개의 문헌을 검토하였다.
• 데이터 분석: 본 연구는 하이브리드 귀납적-연역적 주제 분석을 활용하였다. 예비 코드북은 범위 검토(scoping review)와 이론적 프레임워크(넥서스 거버넌스 및 체제 복합체 이론)를 기반으로 개발되었다.
  • 질적 분석: 255개의 초기 인용구를 포함/제외 기준에 따라 스크리닝하였으며, 그 결과 구체적인 제도적 메커니즘을 포함한 실행 가능하고 실질적인 권고안을 담고 있는 52개의 최종 인용구(인터뷰 44개, 문헌 8개)를 추출하였다. 이들은 네 가지 담론적 정책 위치로 코딩되었다: (1) 야생동물 거래 금지, (2) 기존 제도적 장치의 활용 개선, (3) 기존 장치의 개혁, (4) 완전히 새로운 장치의 창설.
  • 양적 분석: 코드 적용 빈도, 기회/제약의 흐름, 정책 부문의 조정 권고에 대한 중심성을 시각화하기 위해 기술 통계, 얼루비얼 다이어그램(Alluvial diagrams), 네트워크 그래프를 생성하였다.

주요 기여 및 결과
분석 결과, 거버넌스 기업가와 실무자들은 완전히 새로운 기구를 만들거나 포괄적인 금지 조치를 시행하는 것보다 정책 부문 간의 조정을 강화하고 기존 기관을 개혁하는 것을 우선시하는 것으로 나타났다.

1. 정책 위치 및 빈도:

   • 야생동물 거래 금지: 가장 빈번하게 논의된 위치였다(코드 적용의 51%). 그러나 이는 주로 제약 요인, 특히 원주민 및 지역 사회의 생계에 미치는 영향, 거래가 규제되지 않은 지하 경제로 유입될 위험, 특정 전염 경로에 대한 인과관계 증거 부족 등과 관련하여 논의되었다.
   • 기존 장치의 개혁: 두 번째로 빈번하게 논의되었다(34%). 세계동물보건기구(WOAH)가 개혁의 주요 후보로 식별되었으며, 특히 WTO의 SPS 협정 하에서의 인정을 활용하여 야생동물 거래를 포함하도록 그 권한을 확대하는 방안이 제시되었다. 동물의 건강 조건을 포함하도록 세계동물보건기구(CITES)를 개혁하는 방안도 제안되었으나, 상당한 정치적 및 자원적 장애물에 직면할 것으로 간주되었다.
   • 기존 장치의 활용 개선: 상대적으로 적게 논의되었으나(4%), 매우 실현 가능한 것으로 간주되었다. 권고 사항은 분절된 시스템을 조화시키는 것(예: 야생동물 거래 표준을 Codex Alimentarius에 통합)과 기존의 협력(예: WOAH, CITES, CBD 간의 협력)을 강화하는 것에 집중되었다.
   • 완전히 새로운 제도적 장치: 가장 적게 논의되었다(11%). 핵심 정보 제공자들은 새로운 상설 기구가 파편화를 심화시키고 자원 경쟁을 악화시킬 수 있다는 우려를 표명했다. 대신, 유연한 대안으로서 IPCC와 유사한 팬데믹 위험에 관한 정부 간 패널과 같은 조정 메커니즘이 제안되었다.

2. 부문 간 조정 및 넥서스 거버넌스:

   • 결과는 정책적 일관성을 달성하고 부문별 파편화를 해결하기 위해 "넥서스 거버넌스"가 필요하다는 강력한 합의를 보여준다.
   • 생물 다양성 보존이 가장 중요한 통합 부문(중심성 = 1)으로 나타났으며, 그 뒤를 동물 보건(중심성 = 0.6)이 이었다. 이 두 부문 사이의 연결 고리는 개선된 조정이 필요한 가장 강력한 영역으로 식별되었다.
   • 권고 사항은 국제적 수준에서 원 헬스 원칙을 보다 효과적으로 실행하기 위해 쿼드리파이트(Quadripartite) 협력 체계(FAO, UNEP, WHO, WOAH)를 CITES 및 CBD까지 확장해야 한다고 강조했다.

3. 제약 및 기회:

   • 제약 요인: 주요 장벽으로는 불충분한 자금 및 인적 자원, 국가 간의 권력 역학, 집행 결핍, 그리고 기존의 기술적 업무로부터 자원을 전용하게 만드는 "2차 집단 행동 문제(second-order collective action problem)"가 꼽혔다.
   • 기회 요인: 실현 가능한 경로는 WOAH의 권한 확대, 공동 위원회(예: WHO-WOAH-CITES) 창설, 그리고 제도적 성찰성과 지식 공유를 강화하기 위한 능동적인 피드백 루프(작업반) 활용 등을 포함한다.

의의 및 주장
본 논문은 자신의 주요 의의가 글로벌 보건 정책을 실행하고 영향을 미치는 이들의 관점에서 이론적 근거를 갖춘 실증적 분석을 제공한다는 데 있다고 주장한다. 저자들은 다음과 같이 주장한다:

• 판도라의 상자(Panaceas)가 아닌 실용주의: 야생동물 거래에 대한 포괄적 금지는 의도치 않은 결과와 정치적 현실로 인해 효과적이거나 실현 가능성이 낮다. 대신, 인권과 생계 고려 사항을 통합하는 균형 잡히고 맥락에 맞는 규제가 필요하다.
• 제도적 개혁이 최우선: 가장 실행 가능한 경로는 새로운 기구로 체제 복합체를 더욱 파편화하는 것이 아니라, 기존 기관(특히 WOAH와 CITES)을 개혁하고 더 잘 조정하는 것이다.
• 거버넌스 공백 해결: 본 연구는 최근 채택된 WHO 팬데믹 협정이 상류 단계의 예방에 관한 상당한 공백을 남겨두고 있음을 강조한다. 저자들은 향에는 공유된 거버넌스 경로와 팬데믹 예방에 대한 생물 다양성 보존의 통합에 초점을 맞춘 연구 의제를 갱신하는 것이 이러한 결함을 해결하는 데 필수적이라고 단언한다.
• 이론적 적용: 본 논문은 "넥서스 거버넌스"와 "체제 복합체" 이론이 글로벌 보건 거버넌스의 파편화를 진단하고, 정책적 칸막이를 넘어 협력을 촉진할 수 있는 관계적 구조를 식별하는 데 어떻게 유용한지를 입증한다.

저자들은 글로벌 거버넌스 체제 복합체가 도전 과제를 안겨주고 있지만, 기존의 제도적 강점을 활용하는 조정된 다부문적 접근 방식이 미래의 인수 공통 전염병을 예방하기 위한 가장 실용적인 경로를 제공한다고 결론짓는다.