Governance Fragmentation Shapes Family Farming Implementation for Sustainable Rural Development in Indonesia and the Philippines

농업의 세계를 단순히 작물을 재배하는 들판이 아니라, 모두가 불을 밝히고 식량을 공급하기 위해 협력해야 하는 거대하고 북적이는 도시라고 상상해 보십시오. 이 도시에서 "가족 농업"은 중추 역할을 합니다. 즉, 이웃과 지구를 먹여 살리기 위해 음식을 기르는 작고 지역적인 가족들입니다. 하지만 까다로운 점은, 이 가족들이 번창하도록 만드는 것이 단지 멋진 규칙 책을 쓰거나 법을 통과시키는 것만으로는 부족하다는 것입니다. 그것은 이 도시가 실제로 운영되는 방식에 관한 문제입니다. 이것을 거대한 오케스트라라고 생각해 보십시오. 최고의 악보(법)와 가장 재능 있는 연주자(농부)가 있을 수는 있지만, 만약 지휘자가 바이올린이 드럼과 대화하도록 만들지 못하거나, 금관악기 섹션이 아예 다른 방에서 연주하고 있다면 음악은 무너지고 맙니다. 이것이 바로 "거버넌스(governance)"의 세계이며, 이는 단지 다양한 집단과 조직이 그들의 행동을 어떻게 조정하는지를 일컫는 멋진 표현일 뿐입니다. 상황이 "파편화(fragmented)"된다는 것은, 마치 오케스트라에 지휘자가 너무 많거나 연주자들이 서로 다른 도시에 흩어져 있어서, 하나의 조화로운 노래를 연주하는 것이 불가능해지는 것과 같습니다. 이 논문은 왜 어떤 국가들이 세계 최고의 악보를 가지고 있음에도 불구하고 그들의 농업 음악을 제대로 조율하여 연주하는 데 어려움을 겪는지 깊이 파고듭니다.

이 연구의 저자인 다니엘 루이즈 데 가리바이(Daniel Ruiz de Garibay)와 무함마드 다니엘 빈 아즈만(Muhammad Danial bin Azman)은 이 음악적 혼돈을 조사하기 위해 인도네시아와 필리핀이라는 서로 다른 두 동남아시아 국가를 살펴보기로 했습니다. 두 나라 모두 "유엔 가족 농업 10년(United Nations Decade of Family Farming)"이라는 글로벌 계획에 서명했는데, 이는 그들이 가족 농부들을 지원하겠다는 세계를 향한 약속과 같습니다. 두 나라 모두 국가 행동 계획, 즉 본질적으로 그들만의 버전인 '악보'를 작성했습니다. 하지만 연구자들은 궁금했습니다. 악보를 갖는 것이 훌데 훌륭한 공연을 보장하는가? 이를 알아내기 위해 그들은 단순히 법을 읽는 데 그치지 않고, 각국에서 일어나고 있는 두 가지 구체적인 실제 프로젝트(마치 라이브 콘서트와 같은)를 살펴보았습니다. 인도네시아에서는 청년들이 농업 비즈니스를 시작하도록 돕는 YESS라는 프로젝트를 연구했습니다. 필리핀에서는 농부들이 자신의 상품을 판매하기 위해 더 큰 기업들과 연결되도록 돕는 RAPID라는 프로젝트를 살펴보았습니다.

논문은 이러한 프로젝트들이 난관에 부딪히는 이유가 국가들이 관심이 없거나 계획이 부족하기 때문이 아니라고 제안합니다. 대신, 문제는 계획이 어떻게 전달되고 실행되는지에 있습니다. 저자들은 두 국가가 두 가지 서로 다른 유형의 "거버넌스 파편화", 즉 오케스트라가 서로 박자가 어긋나는 두 가지 방식에 직면해 있다는 것을 발견했습니다.

인도네시아의 문제는 거대한 분권화된 군도에서 벌어지는 "전화기 게임(telephone game)"과 같습니다. 중앙 정부가 지침을 작성하지만, 이를 수많은 섬, 주, 구로 전달해야 합니다. 저자들은 이를 **영토적-규제적 파편화(territorial-regulatory fragmentation)**라고 부릅니다. 완벽한 케이크를 위한 레시피가 수도에서 작성되었다고 상상해 보십시오. 그 레시피가 외딴 섬으로 이동했을 때, 현지 제빵사는 같은 오븐을 가지고 있지 않거나, 현지 규칙이 설탕을 사용해서는 안 된다고 규정할 수도 있습니다. 국가적 계획은 존재하지만, 이를 실행으로 옮기는 과정은 마을마다 크게 다릅니다. YESS 프로젝트는 중앙 정부가 조율하려고 노력하고 있음에도 불구하고, 실제 전달 능력은 해당 지역구가 이를 실행할 수 있는 기술, 자금, 그리고 규칙을 갖추었는지에 따라 크게 좌우된다는 것을 보여주었습니다. 모든 마을이 약간씩 다른 악기를 가지고 있을 때, 모든 마을에서 똑같은 노래를 연주하게 만드는 것은 힘겨운 투쟁입니다.

필리핀의 문제는 다릅니다. 그것은 지리적인 문제라기보다, 여러 부서와 집단이 한꺼번에 연주하려고 시도하는 엉킨 그물망에 가깝습니다. 저자들은 이를 **기능적-수직적 파편화(functional-vertical fragmentation)**라고 부릅니다. 드러머, 기타리스트, 가수가 모두 같은 방에 있지만, 각자 다른 지휘자를 따르고 있는 밴드를 상상해 보십시오. 국가 계획은 많은 집단(농민, 은행, 정부 기관)이 참여한 대규모 위원회를 통해 만들어졌지만, 실제로 일을 할 때가 되면 이 집단들은 항상 서로 대화하는 법을 몰랐습니다. RAPID 프로젝트는 모든 이가 동참하고 있음에도 불구하고, 자금이 원활하게 흐르지 않았고, 서로 다른 기관들이 때때로 서로의 길을 막기도 한다는 것을 보여주었습니다. 이는 지침이 전달 과정에서 유실된 것이 아니라, 그 지침을 따르려는 사람들이 실제로 음악을 연주하기보다 서로를 조율하는 데 너무 바빴기 때문이었습니다.

연구는 두 경우 모두 훌륭한 정책을 가진 것만으로는 충분하지 않다고 제안합니다. 논문은 실패의 원인이 야망의 부족이나 나쁜 계획 때문이라는 생각을 명시적으로 배제합니다. 대신, 이 논문은 이러한 가족 농업 이니셔티브의 성공이 전적으로 이행 역량(implementation capacity), 즉 정부와 그 파트너들이 움직이는 부품들을 실제로 조율할 수 있는 능력에 달려 있다고 주장합니다. 메시지를 수도에서 외딴 섬으로 전달하는 것이든(인도네시아), 재무부 장관이 농민 조합과 대화하게 만드는 것이든(필리핀), 이 시스템을 하나로 묶어주는 "접착제"가 종종 결여되어 있거나 약합니다.

저자들은 두 프로젝트 모두 어느 정도 진전을 이루었다는 것을 발견했습니다. 인도네시아의 YESS는 20만 가구 이상에 도달했고, 필리핀의 RAPID는 수백 개의 비즈니스 파트너십을 형성했습니다. 하지만 두 프로젝트 모두 여전히 벽에 부딪혔습니다. 인도ों시아의 과제는 지역 구가 약속된 서비스를 실제로 제공할 수 있는지 확인하는 것이었습니다. 필리핀의 과제는 서로 다른 금융 및 비즈니스 파트너들이 레드 테이프(관료적 절차)에 갇히지 않고 협력하게 만드는 것이었습니다. 논문은 이러한 문제를 해결하기 위해서는 단순히 새로운 법을 쓰는 것 이상의 것이 필요하다고 결론짓습니다. 그것은 정부의 서로 다른 층위와 관련된 다양한 집단 사이에 더 나은 "다리"를 건설하는 것을 의미합니다. 그것은 오케스트라에게 단순히 악보를 읽는 법이 아니라, 서로의 소리를 듣는 법을 가르치는 것에 관한 것입니다.

궁극적으로, 이 논문은 가족 농업이 진정한 농촌 개발을 돕기 위해서는 정책 채택을 결승선으로 취급하는 것을 멈춰야 한다고 제안합니다. 진짜 경주는 계획이 현실과 만나는 그 무질서하고 복잡한 중간 단계에 있습니다. 인도네시아에 있든 필리핀에 있든 교훈은 같습니다. 교향곡은 연주자들이 실제로 조율할 수 있을 때만 작동하며, 그것은 좋은 악보뿐만 아니라 많은 노력이 필요한 일입니다.