Governance Fragmentation Shapes Family Farming Implementation for Sustainable Rural Development in Indonesia and the Philippines

请将农业的世界想象成不仅仅是农作物的田野，而是一个巨大的、繁忙的城市，每个人都需要共同努力来维持灯火通明并确保粮食供应。在这个城市中，“家庭农业”是脊梁——那些种植食物以供养邻里和地球的小型、地方性家庭。但棘手之处在于：确保这些家庭蓬勃发展不仅仅是编写一本优秀的规则手册或通过一项法律。这关乎这个城市究竟是如何“运转”的。把它想象成一个巨大的管弦乐队。你可以拥有最好的乐谱（法律）和最有才华的音乐家（农民），但如果指挥家无法让小提琴手与鼓手进行交流，或者铜管乐器组完全在另一个房间里演奏，那么音乐就会崩溃。这就是“治理”的世界，它只是一个高级词汇，指的是不同群体和组织如何协调他们的行动。当情况变得“碎片化”时，就像管弦乐队有太多的指挥家，或者音乐家们散落在不同的城市，导致无法演奏出一首和谐的曲子。本文深入探讨了为什么有些国家即使拥有世界上最好的乐谱，也难以让其农业音乐奏出和谐的音调。

本研究的作者丹尼尔·鲁伊斯·德·加里巴伊（Daniel Ruiz de Garibay）和穆罕默德·达尼尔·宾·阿兹曼（Muhammad Danial bin Azman）决定通过观察两个截然不同的东南亚国家——印度尼西亚和菲律宾——来调查这种音乐上的混乱。这两个国家都签署了一项名为“联合国家庭农业十年”的全球计划，这就像是对世界的一个承诺，即他们将支持他们的家庭农民。他们都编写了《国家行动计划》——本质上是他们各自版本的乐谱。但研究人员想知道：拥有乐谱是否就能保证精彩的演出？为了找出答案，他们不仅阅读了法律，还观察了每个国家正在进行的两个具体的现实项目（就像现场音乐会）。在印度尼西亚，他们研究了一个名为 YESS 的项目，该项目旨在帮助年轻人开展农业业务。在菲律宾，他们观察了一个名为 RAPID 的项目，该项目旨在帮助农民与更大的企业建立联系以销售商品。

论文指出，这些项目面临障碍的原因并不是因为这些国家缺乏关怀或缺乏计划。相反，问题在于计划是如何下达和执行的。作者发现这两个国家遭受着两种不同类型的“治理碎片化”，或者说两种不同的管弦乐队失去同步的方式。

在印度尼西亚，问题就像是在一个巨大的、去中心化的群岛上玩“传声筒”游戏。国家政府编写指令，但必须将其传递给许多不同的岛屿、省份和地区。作者称之为领土-监管碎片化（territorial-regulatory fragmentation）。想象一下，在首都写下了一份完美蛋糕的食谱。当这份食谱传到偏远岛屿时，当地的面包师可能没有同样的烤箱，或者当地的规则可能规定不能使用糖。国家计划确实存在，但在将其转化为行动的过程中，从一个城镇到另一个城镇的变化差异巨大。YESS 项目表明，虽然国家政府试图进行协调，但实际的交付高度取决于当地地区是否有技能、资金和规则来使其运作。当每个村庄都有略微不同的乐器时，要在每个村庄都演奏出同一首歌是一场艰苦的斗争。

在菲律宾，问题则有所不同。这与其说是地理问题，不如说是由于不同部门和团体都在试图同时演奏而形成的一张错综复杂的网。作者称之为功能-垂直碎片化（functional-vertical fragmentation）。想象一支乐队，鼓手、吉他手和歌手都在同一个房间里，但他们都在跟随不同的指挥。国家计划是由许多不同群体（农民、银行、政府机构）组成的庞大委员会创建的，但到了实际开展工作时，这些群体并不总是知道如何相互沟通。RAPID 项目表明，尽管每个人都参与其中，但资金流动并不顺畅，不同的机构有时会互相干扰。问题不在于指令在翻译过程中丢失了，而在于那些试图遵循指令的人正忙于彼此之间的协调，以至于无法真正演奏音乐。

研究表明，在这两种情况下，仅仅在纸面上拥有伟大的政策是不够的。论文明确排除了失败是由于缺乏雄心或计划糟糕的观点。相反，它认为这些家庭农业倡议的成功完全取决于执行能力（implementation capacity）——即政府及其合作伙伴实际协调各个环节的能力。无论是将信息从首都传递到偏远岛屿（印度尼西亚），还是让财政部长与农民联盟进行对话（菲律宾），将系统凝聚在一起的“胶水”往往是缺失或薄弱的。

作者发现，虽然这两个项目都取得了进展——印尼的 YESS 覆盖了超过 20 万个家庭，菲律宾的 RAPID 建立了数百个商业伙伴关系——但两者仍然遇到了瓶颈。在印度尼西亚，挑战在于确保地方部门能够真正交付所承诺的服务。在菲律宾，挑战在于让不同的金融和商业伙伴在不被繁琐程序困住的情况下协同工作。论文结论指出，解决这些问题不仅仅是编写新的法律。它需要建立政府不同层级之间以及不同群体之间更好的“桥梁”。这是关于教管弦乐队如何倾听彼此，而不仅仅是教他们如何阅读音符。

最终，论文建议，为了让家庭农业真正促进农村发展，我们需要停止将政策采纳视为终点线。真正的比赛是在计划与现实相遇的那个混乱且复杂的中间部分。无论是在印度尼西亚还是菲律宾，教训都是一样的：只有当音乐家能够实际进行协调时，交响乐才能奏响，而这需要大量的努力，而不只是一个好的乐谱。