Reformulating the Budget Allocation Model in Decentralised Indonesia: A Performance-Based Framework Built through Stakeholder Deliberation

당신이 수백 척의 작은 배들을 뒤에 달고 가는 거대한 배의 선장이라고 상상해 보십시오. 수년 동안 당신은 앞서 나가며 질주하는 배든, 그저 표류하고 있는 배든 상관없이 모든 배에 정확히 똑같은 양의 연료를 나누어 주었습니다. 그 생각은 바로 "공정함"이었습니다. 즉, 모두에게 똑같은 몫을 주는 것이었죠. 하지만 최근, **성과 기반 예산 편성(Performance-Based Budgeting, PBB)**이라는 새로운 이론이 파도를 일으키기 시작했습니다. 이 이론은 단순히 모든 배에 연료를 똑같이 나누어 주는 대신, 실제로 빠르게 움직이고 일을 잘하고 있는 배에 더 많은 연료를 주어야 한다고 제안합니다. 이는 아주 좋아 보입니다, 그렇지 않나요? 모두가 더 열심히 노를 젓도록 독려할 테니까요.

하지만 여기에는 함정이 있습니다. 많은 곳, 특히 개발도상국에서는 작은 배들의 선장들이 자신들이 얼마나 잘하고 있는지 정확히 측정할 수 있는 화려한 지도나 첨단 엔진을 갖추지 못하고 있습니다. 만약 당신이 위에서 아래로 복잡하고 기술적인 점수 시스템을 강요하려 한다면, 그것은 흔히 실패하게 됩니다. 배들은 연료를 얻기 위해 그저 빠르게 노를 젓는 '척'을 할 수도 있고, 혹은 시스템이 너무 복잡해져서 아무도 이해하지 못하게 될 수도 있습니다. 여기서 핵심적인 질문은 이것입니다: 어떻게 하면 이미 고군분투하고 있는 배들을 망가뜨리지 않으면서, 실제로 열심히 일하는 것에 보상을 주는 공정한 연료 시스템을 설계할 수 있을까? 그 답은 완벽한 컴퓨터 공식에 있는 것이 아니라, 관련된 모든 이들이 참여하는 무질서하고 시끄럽지만 반드시 필요한 대화 속에 있습니다.

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폰티아낙 실험: 이웃 동네 예산 게임

이 논문은 인도네시아의 폰티아낙(Pontianak)이라는 도시에서 일어나고 있는 실제 실험을 다룹니다. 이 도시는 강 삼각주에 위치해 있으며 홍수와 폐기물 관리 같은 까다로운 환경 문제에 직면해 있습니다. 이 도시는 29개의 이웃 동네(켈루라한, kelurahan)에 자금을 지원하는 방식을 바꾸고 싶어 했습니다. 단순히 돈을 50/50으로 나누어 주는 대신, 그들은 ALAKE(생태 기반 이웃 예산 배분)라고 불리는 새로운 방식을 시도하고자 했습니다.

도시 예산을 거대한 피자라고 생각해 보십시오. 과거의 방식에서는 도시가 피자를 29개의 똑같은 조각으로 나누어 나누어 주었습니다. 새로운 ALAKE 방식에서 그들은 모두를 위한 "안전 바닥(최소한의 보장)"으로 몇 조각을 남겨두기로 결정했지만, 나머지 피자는 **성과 지수(Performance Index)**에 따라 수여될 것입니다. 이 지수는 이웃 동네가 얼마나 깨끗한가만을 채점하는 것이 아니라, 구체적으로 쓰레기를 얼마나 잘 처리하고 녹지 공간을 얼마나 건강하게 유지하는지(생태적 성과), 그리고 기타 지역 사회 서비스에 대해 성적을 매기는 성적표와 같습니다.

점수표를 만든 방법 (그 "숙의" 과정)

이 부분이 가장 흥식한 부분입니다. 도시는 단순히 컴퓨터 전문가를 고용하여 규칙을 작성하게 하지 않았습니다. 대신, 폐기물을 관리하는 사람들, 보건 요원, 여성 단체, 그리고 도시 계획가 등 다양한 집단이 모여 무엇이 진정한 "좋은 성과"인지를 두고 논쟁을 벌이는 일련의 회의를 개최했습니다.

친구들이 비디오 게임의 규칙을 정하려고 노력하는 상황을 상상해 보십시오. 한 친구는 "높이 점프하면 점수를 주자!"라고 말합니다. 다른 친구는 "아니, 코인을 모으는 데 점수를 줘야 해!"라고 합니다. 만약 그들이 단순히 투표만 했다면, 목소리가 가장 큰 사람의 의견이 승리했을 것입니다. 하지만 폰티아낙에서는 자신의 아이디어가 왜 중요한지를 설명해야 했습니다. 환경 단체는 자신들의 이웃이 도시의 쓰레기를 어떻게 처리하는지에 대한 데이터를 제시하며, 쓰레기 관리가 높은 점수를 받아야 한다고 주장했습니다. 보건 단체는 아이들을 먹이는 일이 그만큼 중요하다고 주장했습니다.

이러한 주고받는 대화(논문에서는 이를 **숙의(deliberation)**라고 부릅니다)를 통해, 그들은 구체적인 레시피에 합의했습니다:

• **75%**의 점수는 생태적 성과(쓰레기 재활용률이나 나무 심기 등)에서 옵니다.
• **25%**는 비생태적 성과(보건 서비스 및 성평등 등)에서 옵니다.

이것은 무작위 숫자가 아니었습니다. 그것은 지역 주민들이 무엇을 가장 시급하게 생각하는지를 반영한, 치열한 논쟁 끝에 얻어낸 합의였습니다.

수치가 보여준 것들

연구진은 29개 이-웃 동네의 데이터를 가져와서, 새로운 시스템이 기존의 "균등 배분" 시스템과 비교했을 때 어떻게 작동할지 확인하기 위해 시뮬레이션("만약 ~라면" 테스트)을 실행했습니다.

1. 이웃 동네들은 매우 다릅니다: 시뮬레이션 결과, 이웃 동네들은 모두 같지 않았습니다. 그들의 점수는 0에서 100점 척도 중 최저 29.3에서 최고 74.4까지 분포했습니다. 엄청난 격차입니다! 기존 시스템은 점수가 29점인 동네와 74점인 동네를 똑같이 취급했습니다. 새로운 시스템은 한 곳이 다른 곳보다 훨씬 더 잘하고 있다는 점을 인식할 것입니다.
2. 복잡합니다: 한 가지를 잘한다고 해서 모든 것을 잘한다는 뜻은 아니었습니다. 어떤 동네는 재활용은 기가 막히게 잘하지만 보건 서비스에서는 어려움을 겪었습니다. 또 어떤 곳은 보건은 훌륭하지만 거리는 지저도했습니다. 이 두 영역의 점수는 실제로 약간의 음의 상관관계(즉, 한쪽을 잘하면 다른 쪽은 보통 수준이 되는 경향)를 보였습니다. 이는 단일한 "좋은 동네" 점수라는 개념이 너무 단순하다는 것을 증명했습니다. 각 부분을 따로 살펴봐야 합니다.
3. "누가 이기는가?"라는 질문: 연구진은 추가 자금을 지급하는 두 가지 방식을 테스트했습니다:
   • 비례 규칙(Proportional Rule): 각자 받은 점수에 따라 정확히 추가 피자 조각을 받습니다. 점수가 높으면 훨씬 더 많이 받고, 점수가 낮으면 덜 받습니다.
   • 우선순위 규칙(Priority Rule): 상위 5개 동네가 추가 피자의 큰 덩어리를 가져가고, 나머지는 남은 것을 똑같이 나눕니다.

결과는 극적이었습니다. 비례 규칙 하에서는 가장 성과가 좋은 동네는 기존 균등 배분 방식보다 6,167,960 루피아를 더 받을 수 있는 반면, 성과가 가장 낮은 동네는 약 8,029,528 루피아를 잃게 됩니다. 이는 엄청난 차이입니다! 우선순위 규칙은 상위 5개 동네에 엄청난 혜택을 몰아주기 때문에 훨씬 더 극단적이었습니다.

핵심 결론

이 논문은 당신이 교과서나 외국에서 가져온 예산 시스템을 그대로 복사해서 붙여넣을 수는 없다고 결론짓습니다. 만약 지역 주민들이 설계에 참여하도록 하지 않은 채 복잡한 시스템을 강요한다면, 그것은 실패하거나 그저 지루한 서류 작업에 그칠 가능성이 높습니다.

폰티아낙의 이야기는 성과 기반 예산제를 성공시키는 비결이 바로 대화에 있다는 것을 보여줍니다. 실제로 일을 하는 사람들(폐기물 관리자, 보건 요원, 이웃 지도자들)이 규칙을 두고 논쟁하고 합의하게 함으로써, 시스템은 그들이 믿을 수 있는 무언가가 됩니다. 이는 예산을 차가운 숫자 목록에서 도시가 가치 있게 여기는 것에 대한 공유된 합의로 변화시킵니다.

이 연구는 이것이 모든 문제를 영원히 해결하는 마법 같은 해결책이라고 주장하는 것이 아닙니다. 이것은 특정 도시의 데이터를 바탕으로 한 시뮬레이션입니다. 하지만 만약 다른 도시들이 "모두에게 똑같은 양을 주는 것"에서 "좋은 성과에 보상하는 것"으로 나아가고 싶다면, 단 하나의 공식이라도 쓰기 전에 사람들이 모여서 논쟁하고, 협상하고, "좋음"이 실제로 무엇을 의미하는지 합의할 수 있는 테이블을 만드는 것부터 시작해야 한다고 제안합니다.