When Do Fiscal Rules Work? Institutional Quality and the Effectiveness of Fiscal Rules in the European Union
이 논문은 서유럽 EU 회원국에서는 재정 준칙이 선거로 인한 재정 악화를 효과적으로 완화하는 반면, 중동부 유럽에서의 성공 여부는 법치주의, 부패 통제, 민주적 책임성을 중심으로 한 높은 수준의 국내 제도적 질에 달려 있다는 점을 밝히고 있다.
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정부는 사람들로 구성되며, 사람들은 종종 권력을 유지하려는 욕구에 의해 움직입니다. 경제학의 세계에서 이는 '정치적 예산 주기(political budget cycle)'라고 알려진 예측 가능한 패턴을 만들어냅니다. 선거가 다가오면 지도자들은 경제를 실제보다 더 좋아 보이게 만들고 싶은 강력한 유혹에 직면합니다. 그들은 설령 더 많은 돈을 빌리거나 더 큰 적자를 초래하더라도, 표를 얻기 위해 세금을 감면하거나 지출을 늘릴 수 있습니다. 이것은 새로운 아이디어가 아니라, 국가가 자금을 관리하는 방식에 있어 잘 알려진 위험 요소입니다. 이를 막기 위해, 특히 유럽 연합의 많은 국가는 엄격한 성문화된 규칙들을 만들었습니다. 이 규칙들은 정부의 지출을 억제하기 위한 일종의 속도 제한과 같으며, 선거가 얼마나 가까워지든 상관없이 지도자들이 재정을 건전하게 유지하도록 강제하기 위해 설계되었습니다.
유럽 연합은 이러한 규칙들의 거대한 체계를 구축하여 모든 회원국에 유사한 법을 적용하고 있습니다. 서류상으로는 한 국가의 규칙이 다른 국가의 규칙과 매우 흡사해 보입니다. 하지만 국가 자체는 동일하지 않습니다. 어떤 국가들은 안정적인 법원, 깨끗한 행정, 그리고 강력한 책임성을 가진 긴 역사를 가지고 있습니다. 반면, 최근에 유럽 연합에 가입한 중앙 및 동유럽의 일부 국가들은 그러한 토대를 여전히 구축하고 있는 단계입니다. 경제학자들의 큰 의문은 서류에 적힌 규칙이 모든 국가에서 동일하게 작동하는가 하는 점입니다. 엄격한 지출 제한이 실제로 선거 전 정부의 과도한 지출을 막아주는 것일까요, 아니면 그것을 집행할 수 있는 적절한 도구를 갖춘 국가에서만 작동하는 것일까요? 이것이 바로 한 연구팀이 해결하고자 했던 수수께끼였습니다.
연구진인 바르바라 브릭스(Barbara Brix), 마리안나 시니차코바(Marianna Siničáková), 안나 티코넨코(Anna Tykhonenko)는 1995년부터 2023년까지 거의 30년 동안 27개 유럽 연합 회원국의 재무 기록을 조사했습니다. 그들은 강력한 재정 규칙의 존재가 실제로 선거 기간 중 정부의 행동을 변화시켰는지 확인하고 싶었습니다. 그들은 정부의 일상적인 운영 비용을 지불한 후 부채에 대한 이자를 지불하기 전 남은 금액을 나타내는 척도인 '기초 수지(primary balance)'에 주목했습니다. 이 수치가 떨어진다는 것은 정부가 벌어들이는 것보다 더 많이 지출하고 있음을 의미합니다. 연구팀은 선거가 언제 발생했는지, 각국의 재정 규칙이 얼마나 강력했는지, 그리고 법원이 얼마나 잘 작동하는지나 부패가 얼마나 존재하는지와 같은 해당 국가의 제도적 질이 어떠한지를 추적했습니다.
데이터를 분석했을 때, 그들이 발견한 첫 번째 사실은 선거 전 지출에 대한 유혹이 실재한다는 것이었습니다. 유럽 연합 전체를 통틀어, 선거가 있는 해에는 일관되게 정부의 재정이 악화되는 양상이 나타났습니다. 지도자들은 유권자들이 지켜보고 있을 때 정말로 허리띠를 풀었습니다. 그러나 엄격한 규칙이 실제로 이러한 행동을 막았는지 살펴보았을 때 이야기는 달라졌습니다. 답은 그 국가가 어디에 위치해 있는지, 그리고 그 국가의 제도가 얼마나 잘 작동하는지에 달려 있었습니다. 오래된 서유럽 국가들에서는 규칙이 의도한 대로 작동했습니다. 이들 국가에서는 재정 규칙이 강력할수록 선거 전 정부의 재정이 악화되는 정도가 덜했습니다. 규칙은 실질적인 브레이크 역할을 하여, 지도자들이 과도한 지출의 압박에 굴복하는 것을 방지했습니다.
중앙 및 동유럽의 상황은 매우 달랐습니다. 이들 국가에서는 동일한 엄격한 규칙이 같은 효과를 내지 못하는 것처럼 보였습니다. 이들 국가에서도 강력한 성문화된 규칙이 있었음에도 불구하고, 정부는 여전히 선거 전에 재정을 약화시키는 경향이 있었습니다. 규칙은 존재했지만, 그것은 지출을 막지 못했습니다. 연구진은 이러한 차이가 단순히 지리적 요인이나 역사 때문이 아니라는 것을 발견했습니다. 대신, 그것은 규칙을 집행하는 제도의 질에 관한 문제였습니다. 그들은 법치주의가 강력하고, 부패가 낮으며, 정부가 국민에게 책임을 지는 국가에서는 재정 규칙이 선거철의 지출 폭주를 성공적으로 예방한다는 것을 발견했습니다. 하지만 이러한 뒷받침 시스템이 더 약한 국가에서는, 규칙이 서류상에는 존재했지만 행동을 변화시키는 데는 실패했습니다.
이러한 발견은 법을 쓰는 것과 작동하는 시스템을 갖추는 것이 같지 않다는 점을 시사합니다. 재정 규칙은 도로 위의 표지판과 같습니다. 표지판은 운전자에게 속도 제한을 알려줍니다. 하지만 과속을 단속할 경찰이 없거나, 법을 어긴 사람을 처벌할 법원이 없다면, 표지판만으로는 운전자의 과속을 막을 수 없습니다. 연구진은 재정 규칙이 작동하기 위해서는 이를 뒷받침할 강력한 환경이 필요하다는 것을 보여주었습니다. 유럽 연합 내에서 이는 단순히 모든 회원국에 동일한 규칙 세트를 채택하는 것만으로는 동일한 결과를 보장하기에 충분하지 않다는 것을 의미합니다. 규칙의 효과는 그것을 집행할 수 있는 현지의 역량에 달려 있습니다. 중앙 및 동유럽 국가들의 경우, 향후 재정 규율의 진전은 새로운 규칙을 쓰는 것보다 그 규칙을 실질적으로 만드는 제도를 강화하는 것에 더 달려 있음을 시사합니다. 연구는 경제 거버넌스의 성공이 자동적으로 이루어지는 것이 아니라, 그것이 운영되는 민주주의와 행정의 질에 따라 조건부로 결정된다는 결론을 내립니다.
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