When Do Fiscal Rules Work? Institutional Quality and the Effectiveness of Fiscal Rules in the European Union
Este artículo encuentra que, si bien las reglas fiscales mitigan eficazmente el deterioro fiscal inducido por las elecciones en los Estados miembros de la UE de Europa Occidental, su éxito en Europa Central y Oriental depende de una alta calidad institucional nacional, particularmente en lo que respecta al estado de derecho, el control de la corrupción y la rendición de cuentas democrática.
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Los gobiernos están formados por personas, y las personas suelen estar impulsadas por el deseo de mantener el poder. En el mundo de la economía, esto crea un patrón predecible conocido como ciclo presupuestario político. Cuando se acerca una elección, los líderes enfrentan una poderosa tentación de hacer que la economía parezca mejor de lo que realmente es. Pueden reducir impuestos o aumentar el gasto para ganar votos, incluso si eso significa pedir más dinero prestado o generar un mayor déficit. Esta no es una idea nueva; es un riesgo bien comprendido en la forma en que las naciones gestionan su dinero. Para detener esto, muchos países, especialmente en la Unión Europea, han creado reglas estrictas por escrito. Estas son como límites de velocidad para el gasto público, diseñadas para obligar a los líderes a mantener sus finanzas bajo control sin importar lo cerca que esté una elección.
La Unión Europea ha construido un sistema masivo de estas reglas, aplicando leyes similares a todos sus Estados miembros. En el papel, una regla en un país se parece mucho a una regla en otro. Pero los países en sí mismos no son iguales. Algunos tienen largas historias de tribunales estables, administración limpia y una fuerte rendición de cuentas. Otros, particularmente aquellos en Europa Central y Oriental que se unieron a la unión más recientemente, todavía están construyendo esas mismas bases. La gran pregunta para los economistas es si una regla escrita en papel funciona de la misma manera en cada país. ¿Un límite de gasto estricto realmente detiene a un gobierno de gastar de más antes de una elección, o solo funciona si el país tiene las herramientas adecuadas para aplicarlo? Este es el rompecabezas que un equipo de investigadores se propuso resolver.
Los investigadores, Barbara Brix, Marianna Siničáková y Anna Tykhonenko, analizaron los registros financieros de los veintisiete Estados miembros de la Unión Europea durante casi treinta años, desde 1995 hasta 2023. Querían ver si la presencia de reglas fiscales sólidas realmente cambiaba lo que hacían los gobiernos durante los años electorales. Se centraron en el balance primario, que es una medida de cuánto dinero le queda al gobierno después de pagar sus operaciones diarias pero antes de pagar los intereses sobre sus deudas. Una caída en este número significa que el gobierno está gastando más de lo que gana. El equipo rastreó cuándo ocurrieron las elecciones, qué tan fuertes eran las reglas fiscales de cada país y la calidad general de las instituciones de ese país, como qué tan bien funcionan sus tribunales y cuánta corrupción existe.
Cuando analizaron los datos, lo primero que encontraron fue que la tentación de gastar antes de una elección es real. En toda la Unión Europea, los años electorales estuvieron vinculados consistentemente con un debilitamiento de las finanzas gubernamentales. Los líderes, de hecho, estaban aflojando el cinturón cuando los votantes estaban mirando. Sin embargo, la historia cambió cuando observaron si las reglas estrictas realmente detenían este comportamiento. La respuesta dependía enteramente de dónde se encontraba el país y qué tan bien funcionaban sus instituciones. En las naciones más antiguas de Europa Occidental, las reglas funcionaron como se pretendía. En estos países, cuanto más fuertes eran las reglas fiscales, menos se deterioraban las finanzas del gobierno antes de una elección. Las reglas actuaron como un freno real, evitando que los líderes cedieran a la presión de gastar de más.
El panorama era muy diferente en Europa Central y Oriental. En estas naciones, las mismas reglas estrictas no parecían tener el mismo efecto. Incluso cuando estos países tenían reglas escritas sólidas, sus gobiernos seguían tendiendo a debilitar sus finanzas antes de las elecciones. Las reglas estaban allí, pero no detuvieron el gasto. Los investigadores descubrieron que esta diferencia no se debía solo a la geografía o la historia. En cambio, se trataba de la calidad de las instituciones que aplican las reglas. Descubrieron que en los países donde el estado de derecho es fuerte, la corrupción es baja y el gobierno es responsable ante su pueblo, las reglas fiscales prevenían con éxito los excesos de gasto en años electorales. Pero en los países donde estos sistemas de apoyo eran más débiles, las reglas existían en el papel pero no lograban cambiar el comportamiento.
Este hallazgo sugiere que escribir una ley no es lo mismo que tener un sistema operativo. Una regla fiscal es como una señal en una carretera; le dice a los conductores el límite de velocidad. Pero si no hay policías para controlar la velocidad, o si los tribunales no castigan a quienes infringen la ley, la señal por sí sola no detendrá a los conductores de exceder el límite. Los investigadores demostraron que para que las reglas fiscales funcionen, necesitan un entorno sólido que las respalde. En la Unión Europea, esto significa que simplemente adoptar un mismo conjunto de reglas en todos los Estados miembros no es suficiente para garantizar los mismos resultados. La efectividad de las reglas depende de la capacidad local para aplicarlas. Para los países de Europa Central y Oriental, esto implica que el progreso futuro en la disciplina fiscal dependerá menos de escribir nuevas reglas y más de fortalecer las instituciones que hacen que esas reglas importen. El estudio concluye que el éxito de la gobernanza económica no es automático; es condicional a la calidad de la democracia y la administración en la que opera.
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