When Do Fiscal Rules Work? Institutional Quality and the Effectiveness of Fiscal Rules in the European Union
Este artigo constata que, embora as regras fiscais mitiguem eficazmente a deterioração fiscal induzida por eleições nos Estados-membros da UE ocidentais, o seu sucesso na Europa Central e de Leste está dependente de uma elevada qualidade institucional doméstica, particularmente no que diz respeito ao Estado de direito, ao controlo da corrupção e à responsabilidade democrática.
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Os governos são feitos de pessoas, e as pessoas são frequentemente movidas pelo desejo de permanecer no poder. No mundo da economia, isso cria um padrão previsível conhecido como ciclo político orçamentário. Quando uma eleição se aproxima, os líderes enfrentam uma poderosa tentação de fazer a economia parecer melhor do que realmente é. Eles podem cortar impostos ou aumentar os gastos para ganhar votos, mesmo que isso signifique tomar mais dinheiro emprestado ou gerar um déficit maior. Esta não é uma ideia nova; é um risco bem compreendido na forma como as nações gerem o seu dinheiro. Para impedir isto, muitos países, especialmente na União Europeia, criaram regras escritas rigorosas. Estas são como limites de velocidade para os gastos governamentais, desenhadas para forçar os líderes a manter as suas finanças sob controlo, independentemente de quão próxima esteja uma eleição.
A União Europeia construiu um sistema massivo destas regras, aplicando leis semelhantes a todos os seus Estados-membros. No papel, uma regra num país parece muito semelhante a uma regra noutro. Mas os próprios países não são iguais. Alguns têm longas histórias de tribunais estáveis, administração limpa e forte prestação de contas. Outros, particularmente aqueles na Europa Central e de Leste que se juntaram à união mais recentemente, ainda estão a construir essas mesmas bases. A grande questão para os economistas é se uma regra escrita no papel funciona da mesma forma em todos os países. Será que um limite de gastos rigoroso realmente impede um governo de gastar demais antes de uma eleição, ou será que só funciona se o país tiver as ferramentas certas para o aplicar? Este é o enigma que uma equipa de investigadores se propôs a resolver.
Os investigadores, Barbara Brix, Marianna Siničáková e Anna Tykhonenko, analisaram os registos financeiros de todos os vinte e sete Estados-membros da União Europeia durante quase trinta anos, de 1995 a 2023. Eles queriam ver se a presença de regras fiscais fortes realmente mudava o que os governos faziam durante os anos eleitorais. Focaram-se no saldo primário, que é uma medida de quanto dinheiro o governo tem restante após pagar as suas operações diárias, mas antes de pagar os juros sobre as suas dívidas. Uma queda neste número significa que o governo está a gastar mais do que ganha. A equipa acompanhou quando ocorreram eleições, quão fortes eram as regras fiscais de cada país e a qualidade geral das instituições desse país, tais como o funcionamento dos seus tribunais e o nível de corrupção existente.
Quando analisaram os dados, a primeira coisa que descobriram foi que a tentação de gastar antes de uma eleição é real. Em toda a União Europeia, os anos eleitorais foram consistentemente ligados a um enfraquecimento das finanças governamentais. Os líderes estavam, de facto, a afrouxar os cintos quando os eleitores estavam a observar. No entanto, a história mudou quando analisaram se as regras rigorosas realmente impediam este comportamento. A resposta dependia inteiramente de onde o país estava localizado e de quão bem funcionavam as suas instituições. Nas nações mais antigas, da Europa Ocidental, as regras funcionaram conforme pretendido. Nestes países, quanto mais fortes eram as regras fiscais, menos as finanças do governo se deterioravam antes de uma eleição. As regras atuaram como um verdadeiro travão, impedindo os líderes de ceder à pressão para gastar excessivamente.
O cenário era muito diferente na Europa Central e de Leste. Nestas nações, as mesmas regras rigorosas não pareciam ter o mesmo efeito. Mesmo quando estes países tinham regras escritas fortes, os seus governos ainda tendiam a enfraquecer as suas finanças antes das eleições. As regras estavam lá, mas não impediram o gasto. Os investigadores descobriram que esta diferença não era apenas sobre geografia ou história. Em vez disso, tratava-se da qualidade das instituições que aplicam as regras. Eles descobriram que, nos países onde o Estado de direito é forte, a corrupção é baixa e o governo é responsável perante o seu povo, as regras fiscais impediram com sucesso as maratonas de gastos em anos eleitorais. Mas nos países onde estes sistemas de apoio eram mais fracos, as regras existiam no papel, mas falharam em mudar o comportamento.
Esta descoberta sugere que escrever uma lei não é o mesmo que ter um sistema funcional. Uma regra fiscal é como uma placa numa estrada; ela diz aos condutores o limite de velocidade. Mas se não houver polícia para verificar a velocidade, ou se os tribunais não punirem aqueles que quebram a lei, a placa sozinha não impedirá os condutores de exceder a velocidade. Os investigadores mostraram que, para as regras fiscais funcionarem, elas precisam de um ambiente forte para as apoiar. Na União Europeia, isto significa que simplesmente adotar o mesmo conjunto de regras em todos os Estados-membros não é suficiente para garantir os mesmos resultados. A eficácia das regras depende da capacidade local de as aplicar. Para os países da Europa Central e de Leste, isto implica que o progresso futuro na disciplina fiscal poderá depender menos da escrita de novas regras e mais do fortalecimento das instituições que fazem essas regras importar. O estudo conclui que o sucesso da governação económica não é automático; é condicional à qualidade da democracia e da administração em que opera.
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