When Do Fiscal Rules Work? Institutional Quality and the Effectiveness of Fiscal Rules in the European Union
Cet article conclut que si les règles budgétaires atténuent efficacement la détérioration budgétaire induite par les élections dans les États membres de l'UE de l'Ouest, leur succès en Europe centrale et orientale est tributaire d'une qualité institutionnelle nationale élevée, particulièrement en ce qui concerne l'état de droit, la lutte contre la corruption et la responsabilité démocratique.
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Les gouvernements sont composés d'êtres humains, et les humains sont souvent poussés par le désir de rester au pouvoir. Dans le monde de l'économie, cela crée un schéma prévisible connu sous le nom de cycle budgétaire politique. Lorsqu'une élection approche, les dirigeants font face à une puissante tentation de rendre l'économie plus attrayante qu'elle ne l'est réellement. Ils peuvent réduire les impôts ou augmenter les dépenses pour gagner des voix, même si cela signifie emprunter davantage d'argent ou creuser un déficit plus important. Ce n'est pas une idée nouvelle ; c'est un risque bien compris dans la manière dont les nations gèrent leur argent. Pour stopper cela, de nombreux pays, particulièrement au sein de l'Union européenne, ont créé des règles écrites strictes. Celles-ci sont comme des limitations de vitesse pour les dépenses publiques, conçues pour forcer les dirigeants à maintenir leurs finances sous contrôle, quel que soit l'approche d'une élection.
L'Union européenne a construit un système massif de ces règles, appliquant des lois similaires à tous ses États membres. Sur le papier, une règle dans un pays ressemble beaucoup à une règle dans un autre. Mais les pays eux-mêmes ne sont pas identiques. Certains ont de longues histoires de tribunaux stables, d'administration saine et de responsabilité forte. D'autres, particulièrement en Europe centrale et orientale qui ont rejoint l'union plus récemment, sont encore en train de construire ces mêmes fondations. La grande question pour les économistes est de savoir si une règle écrite sur le papier fonctionne de la même manière dans chaque pays. Est-ce qu'une limite de dépenses stricte arrête réellement un gouvernement de trop dépenser avant une élection, ou est-ce qu'elle ne fonctionne que si le pays possède les bons outils pour l'appliquer ? C'est l'énigme que une équipe de chercheurs s'est donné pour mission de résoudre.
Les chercheuses, Barbara Brix, Marianna Siničáková et Anna Tykhonenko, ont examiné les registres financiers de l'ensemble des vingt-sept États membres de l'Union européenne sur près de trente ans, de 1995 à 2023. Elles voulaient voir si la présence de règles budgétaires fortes changeait réellement le comportement des gouvernements lors des années électorales. Elles se sont concentrées sur le solde primaire, qui est une mesure de l'argent qu'il reste au gouvernement après avoir payé ses opérations quotidiennes, mais avant de payer les intérêts sur ses dettes. Une baisse de ce chiffre signifie que le gouvernement dépense plus qu'il ne gagne. L'équipe a suivi le calendrier des élections, la force des règles budgétaires de chaque pays, ainsi que la qualité globale des institutions de ce pays, telles que le fonctionnement de ses tribunaux et le niveau de corruption.
Lorsqu'elles ont analysé les données, la première chose qu'elles ont découverte est que la tentation de dépenser avant une élection est réelle. À travers toute l'Union européenne, les années électorales étaient systématiquement liées à un affaiblissement des finances publiques. Les dirigeants desserrent effectivement leurs ceintures lorsque les électeurs regardent. Cependant, l'histoire change lorsqu'elles examinent si les règles strictes ont réellement arrêté ce comportement. La réponse dépend entièrement de l'endroit où se situe le pays et de la qualité de ses institutions. Dans les nations plus anciennes de l'Europe occidentale, les règles fonctionnaient comme prévu. Dans ces pays, plus les règles budgétaires étaient fortes, moins les finances du gouvernement se détérioraient avant une élection. Les règles agissaient comme un véritable frein, empêchant les dirigeants de céder à la pression de la surdépense.
Le tableau était très différent en Europe centrale et orientale. Dans ces nations, les mêmes règles strictes ne semblaient pas avoir le même effet. Même lorsque ces pays possédaient des règles écrites fortes, leurs gouvernements avaient toujours tendance à affaiblir leurs finances avant les élections. Les règles étaient là, mais elles n'arrêtaient pas la dépense. Les chercheuses ont découvert que cette différence n'était pas seulement une question de géographie ou d'histoire. Il s'agissait plutôt de la qualité des institutions qui appliquent les règles. Elles ont découvert que dans les pays où l'état de droit est fort, où la corruption est faible et où le gouvernement est responsable devant sa population, les règles budgétaires empêchaient avec succès les vagues de dépenses liées aux élections. Mais dans les pays où ces systèmes de soutien étaient plus faibles, les règles existaient sur le papier mais échouaient à changer les comportements.
Cette conclusion suggère que rédiger une loi n'est pas la même chose que posséder un système fonctionnel. Une règle budgétaire est comme un panneau sur une route ; elle indique la limitation de vitesse. Mais s'il n'y a pas de police pour contrôler les excès de vitesse, ou si les tribunaux ne punissent pas ceux qui enfreignent la loi, le panneau seul n'arrêtera pas les conducteurs de rouler trop vite. Les chercheuses ont montré que pour que les règles budgétaires fonctionnent, elles ont besoin d'un environnement solide pour les soutenir. Dans l'Union européenne, cela signifie que le simple fait d'adopter un ensemble de règles identiques dans tous les États membres ne suffit pas à garantir les mêmes résultats. L'efficacité des règles dépend de la capacité locale à les faire respecter. Pour les pays d'Europe centrale et orientale, cela implique que les progrès futurs en matière de discipline budgétaire dépendront moins de la rédaction de nouvelles règles que du renforcement des institutions qui donnent de l'importance à ces règles. L'étude conclut que le succès de la gouvernance économique n'est pas automatique ; il est conditionné par la qualité de la démocratie et de l'administration dans laquelle il opère.
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