Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework

과학자들이 특정 지역에 기후 변화가 얼마나 위험할지 파악하려고 할 때, 그들은 대개 세 가지를 살펴봅니다. 첫째, 홍수나 폭염과 같이 어떤 종류의 기상 위협이 다가오고 있는지 확인합니다. 둘째, 그러한 위협이 이미 그곳에 있는 사람들과 건물들에 얼마나 큰 피해를 줄 것인지 조사합니다. 셋째, 그리고 아마도 가장 중요한 것은, 지역 지도자들과 조직들이 문제가 악화되기 전에 이를 해결할 수 있는 능력이 얼마나 되는지 추측하는 것입니다. 이 세 번째 부분은 '적응 능력(adaptive capacity)'이라고 불립니다. 오랫동안 연구들은 위협과 공동체의 취약성을 나열하는 데는 능숙했지만, 실제로 문제를 해결하기 위한 정부 기관의 실행 능력을 측정하는 데 있어서는 종종 실수를 범해 왔습니다. 그들은 마을에 계획이 있다고 말할 수는 있지만, 그 계획을 실행하는 사람들이 그것을 성사시킬 시간이나 돈, 혹은 구체적인 기술을 갖추고 있는지까지는 거의 확인하지 않습니다. 이러한 점검 없이는, 취약성 보고서가 공동체에 문제가 있다고 알려주면서도 정작 그 문제에서 벗어날 명확한 길은 제시하지 못할 수 있습니다.

이것이 바로 연구자 머세데스 아사마니(Mercedes Asamani)와 첼시 셸리(Chelsea Schelly)가 미시간주 웨스턴 어퍼 펜인슐라(Western Upper Peninsula)에 대한 연구를 통해 메우고자 했던 공백입니다. 그들은 이 외딴 숲 지역이 직면한 기후 위험이 무엇인지뿐만 아니라, 미래를 계획할 책임을 맡은 특정 조직이 실제로 그 위험을 다룰 수 있는 권한과 도구를 갖추고 있는지 알고 싶어 했습니다. 그들은 6개 카운티의 경제 및 안전 계획을 조정하는 단체인 웨스턴 어퍼 펜인슐라 계획 개발 지역(Western Upper Peninsula Planning and Development Region)에 초점을 맞췄습니다. 이 조직의 내부 문서들을 면밀히 살펴보고 이를 외부 연구와 비교함으로써, 그들은 이 지역의 가장 큰 문제가 좋은 아이디어의 부족이나 심지어 자금의 완전한 결핍이 아니라, 그 아이디어들이 행동으로 전환되는 과정에서의 단절이라는 것을 발견했습니다.

연구진은 웨스턴 어퍼 펜인슐라가 참으로 위태로운 상황에 처해 있다는 것을 발견했습니다. 이 지역은 슈피리어호 옆에 위치하고 있어, 폭설, 강한 폭풍, 그리고 해안선을 침식시키는 수위 상승을 포함한 극단적인 기상 패턴을 유발합니다. 2018년의 주요 홍수는 수백만 달러의 피해를 입혔으며, 이는 물리적 위협이 실재하며 심각하다는 것을 증명했습니다. 그곳에 사는 사람들도 독특하게 취약합니다. 이 지역은 고령 인구가 많고, 가계 예산을 압박하는 높은 에너지 비용을 부담하고 있으며, 날씨 변화에 민-감한 광업 및 관광업과 같은 산업에 의존하고 있습니다. 폭풍이 닥칠 때, 노후된 기반 시설, 비싼 난방비, 그리고 제한된 의료 접근성의 결합은 다른 지역보다 살아남기 더 힘든 일련의 고난을 만들어냅니다.

하지만 이 연구의 가장 중요한 발견은 사람들을 보호하기로 되어 있는 조직에 관한 것입니다. 연구진은 '역량'을 바라보는 새로운 방식을 적용하여, 이를 세 가지 구체적인 기술 유형으로 나누었습니다: 데이터를 이해하고 사용하는 능력, 현장에서 일을 완수하는 능력, 그리고 정치적 지지를 지속적으로 유지하는 능력입니다. 그들은 계획 조직이 알고 있는 것과 할 수 있는 것 사이에 심각한 괴리가 있다는 것을 발견했습니다. 서류상으로 이 지역은 전문가들로 둘-러싸여 있습니다. 미시간 공과대학교(Michigan Technological University)가 바로 근처에서 고품질의 기후 연구를 생산하고 있으며, 지역 부족 국가들과 공동체 그룹들도 기꺼이 돕고자 합니다. 조직은 이러한 파트너들을 인정하고 그들의 데이터를 일부 사용하기도 합니다. 그러나 연구 결과, 그 연구를 구체적인 계획으로 전환할 공식적인 체계가 없다는 것이 밝혀졌습니다. 지식은 존재하지만, 도로를 어디에 건설할지 또는 제방을 어떻게 보강할지를 결정하는 일상적인 의사결정으로 그 지식을 번역해낼 신뢰할 만한 메커니즘이 없는 것입니다.

문제는 실제로 일을 하는 사람들을 볼 때 더욱 악화됩니다. 이 조직은 주거, 교통, 경제 개발을 관리하느라 이미 여력이 없는 매우 적은 수의 일반직 직원들로 구성되어 있습니다. 그들에게는 전담 기후 적응 전문가가 없으며, 장기적인 계획을 세울 수 있는 안정적인 자금 흐름도 없습니다. 대신, 그들은 오고 가는 단기 보조금에 의존합니다. 이는 그들이 행동하고 싶을 때조차, 실행을 뒷받침할 충분한 업무 시간이나 일관된 예산이 부족함을 의미합니다. 연구진은 이것이 원격 농촌 지역에서 흔히 나타나는 패턴이라고 언급했는데, 그곳에서는 소수의 과중한 업무를 맡은 직원들이 대도시에서 볼 수 있는 전문적인 지원 없이 복잡하고 수십 년에 걸친 문제들을 해결해야 한다는 점을 지적했습니다.

아마도 가장 놀라운 발견은 방정식의 정치적인 측면에 관한 것이었을 것입니다. 연구에 따르면 이 조직은 대화에 모두를 참여시키는 데 상당히 능숙합니다. 부족 국가들과 지역 공동체 그룹들은 동등한 파트너로 대우받으며 협의 테이블에 초대됩니다. 이는 공정성과 포용성의 긍정적인 신호입니다. 그럼에도 불구하고, 실제 기후 행동에 대한 약속은 다른 시급한 우선순위들과 경쟁할 때 종종 무너집니다. 홍수가 발생하면 정치적 관심이 급증하고 계획이 만들어집니다. 하지만 즉각적인 위기가 지나가면, 그 적응 계획들은 부서진 다리를 고치거나 예산의 균형을 맞추는 것과 같은 다른 절박한 필요들에 의해 밀려나곤 합니다. 결과적으로, 공동체의 목소리는 들리지만, 그들에게 주어진 약속들은 통치의 일상적인 고단함을 견뎌내지 못합니다.

연구진은 이러한 상황이 특정한 종류의 불평등을 낳는다고 주장합니다. 기후 변화로 인해 고통받을 가능성이 가장 높은 사람들—노인, 빈곤층, 그리고 고립된 지역에 사는 사람들—이 역설적으로 시스템에 의해 그들의 요구가 충족될 가능성이 가장 낮은 사람들입니다. 이는 정부가 의도적으로 그들을 무시하기 때문이 아니라, 정부라는 기계 자체가 고장 났기 때문입니다. 이 조직은 적응할 잠재력을 가지고 있지만, 그 잠동력을 현실로 바꿀 구체적인 도구가 부족합니다. 그것은 마치 똑똑한 지도들이 가득한 도서관을 가지고 있으면서도, 차를 운전할 운전자가 없는 것과 같습니다. 연구는 공동체가 가진 자원을 단순히 나열하는 것만으로는 충분하지 않다고 결론짓습니다. 진정으로 취약성을 이해하려면, 우리는 또한 그 해결책을 책임지는 기관들이 그 자원을 사용할 수 있는 구체적인 기술을 갖추고 있는지도 측정해야 합니다. 웨스턴 어퍼 펜인슐라를 위한 앞날은 그 누락된 연결 고리들을 만드는 것을 요구합니다: 즉, 데이터를 공유하기 위한 공식적인 협약을 만들고, 기후 업무를 위한 전담 인력을 채용하며, 적응 계획이 변화하는 정치적 조류 속에서도 살아남을 수 있도록 장기적인 자금을 확보하는 것입니다.