Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework

科学者が特定の場所に対して気候変動がどれほど危険であるかを解明しようとする際、彼らは通常、3つの要素を確認します。第一に、洪水や熱波のような、どのような天候の脅威が迫っているのかを調べます。第二に、それらの脅威が、すでにそこに存在する人々や建物にどれほどの被害を与えるかを検討します。第三に、そしておそらく最も重要なこととして、地元の指導者や組織が、問題が悪化する前にそれを解決できる能力がどの程度あるかを予測しようとします。この第3の部分は「適応能力（adaptive capacity）」と呼ばれます。長い間、研究は脅威やコミュニティの弱点を列挙することには長けてきましたが、政府機関が実際にそれに対して行動を起こす能力を測定しようとすると、しばしば躓いてきました。彼らは、ある町には計画があると言うかもしれませんが、その計画を実行している人々が、それを機能させるための時間、資金、あるいは特定のスキルを持っているかどうかまでは、めったに確認しません。この確認なしでは、脆弱性に関する報告書は、コミュニティに問題があることを伝えるだけで、そこから抜け出すための明確な道筋を提示できないまま終わってしまうのです。

この研究者が、メルセデス・アサマニとチェルシー・シェリーが埋めようとした空白が、ミシガン州ウェスタン・アッパーペニンシュラに関する彼女たちの研究です。彼女たちは、この人里離れた森林地帯がどのような気候リスクに直面しているかだけでなく、将来の計画を立てる責任を負う特定の組織が、実際にそれらのリスクに対処するための権限と道具を持っているかどうかを知りたいと考えました。彼女たちは、6つの郡の経済および安全計画を調整するグループである、ウェスタン・アッパーペニンシュラ計画開発地域に焦点を当てました。この組織の内部文書を精査し、外部の研究と比較することで、彼女たちは、この地域における最大の問題は、優れたアイデアの欠如でも、あるいは資金の完全な不足でもなく、それらのアイデアがいかにして行動へと転換されるかというプロセスにおける断絶であることを発見しました。

研究者たちは、ウェスタン・アッパーペニンシュラが確かに不安定な立場にあることを明らかにしました。この地域はスペリオル湖に隣接しており、それが激しい降雪、猛烈な嵐、そして海岸線を浸食する水位の上昇を含む極端な天候パターンを引き起こしています。2018年の大規模な洪水は数百万ドルの被害をもたらし、物理的な脅威が現実的かつ深刻であることを証明しました。そこに住む人々もまた、独特の脆弱性を抱えています。この地域は高齢化が進んでおり、家計を圧迫する高いエネルギーコスト、そして天候の変化に敏感な鉱業や観光業といった産業への依存があります。嵐が襲ったとき、古いインフラ、高額な暖房費、そして医療へのアクセスの制限が組み合わさることで、他の地域よりも生き残ることが困難な苦難の連鎖反応が生み出されます。

しかし、この研究の最も重要な発見は、人々を守るための組織に関するものです。研究者たちは、「能力」という概念を、データを理解し活用する能力、現場で物事を遂行する能力、そして政治的支持を長期的に維持する能力という3つの具体的なスキルに分解するという、新しい視点を適用しました。その結果、計画組織には、知っていることと実行できることの間に深刻な乖離があることが判明しました。書類の上では、この地域は専門家に囲まれています。すぐ近くにはミシガン工科大学があり、高品質な気候研究を生み出しています。また、地元の部族国家やコミュニティ・グループも協力に意欲的です。組織はこれらのパートナーを認識しており、彼らのデータも一部活用しています。しかし、研究によれば、その研究を具体的な計画へと変えるための正式なシステムが存在しないことが分かりました。知識は存在しますが、それを道路をどこに建設するか、あるいは堤防をどのように補強するかといった日常の決定へと翻訳するための信頼できるメカニ沢が存在しないのです。

問題は、実際に実務を行っている人々を見るとさらに悪化します。この組織は、住宅、交通、および経済開発を管理するためにすでに手一杯となっている、非常に少数のゼネラリストのチームによって運営されています。彼らには、気候適応の専任担当者はおらず、長期的な計画を立てるための安定した資金の流れもありません。代わりに、彼らは来たり去ったりする短期的な助成金に頼っています。これは、たとえ彼らが行動したいと思っていても、実行に移すためのスタッフの稼働時間や一貫した予算が不足していることが多いということを意味します。研究者たちは、これは遠隔地の農村地域によく見られるパターンであり、そこでは少数の過重労働している従業員が、大都市で見られるような専門的なサポートなしに、複雑で数十年にわたる問題を解決することを期待されているのだと指摘しています。

おそらく最も驚くべき発見は、政治的な側面に関するものでした。研究によると、この組織は、あらゆる人々を会話に含めることに関しては非常に優れています。部族国家や地元のコミュニティ・グループは対等なパートナーとして扱われ、議論の場に招かれています。これは公平性と包摂性のポジティブな兆候です。しかし、こうした強力な参加にもかかわらず、気候アクションへの実際のコミットメントは、他の緊急な優先事項と競合すると、しばち崩れてしまいます。洪水が発生すると、政治的な注目が集まり、計画が立てられます。しかし、差し迫った危機が過ぎ去ると、適応計画は、壊れた橋の修理や予算の調整といった他の差し迫ったニーズによって脇に追いやられてしまうことがよくあります。その結果、コミュニティの声は届いているものの、彼らに向けられた約束は統治の日常的な営みの中で生き残ることができないのです。

研究者たちは、このような状況が特定の種類の手の届かない不条理（injustice）を生み出していると主張しています。気候変動による被害を受ける可能性が最も高い人々――高齢者、貧困層、そして孤立した地域に住む人々――は、同時に、システムの恩恵を最も受けにくい人々でもあるのです。これは、政府が意図的に彼らを無視しているからではなく、政府という仕組み自体が壊れているからです。組織には適応するポテンシャルがありますが、そのポテンシャルを現実に変えるための具体的な道具が欠けています。それは、まるで素晴らしい地図が詰まった図書館を持っているのに、車を運転するドライバーがいないようなものです。研究は、コミュニティが持つ資源を単に列挙するだけでは不十分であると結論付けています。脆弱性を真に理解するためには、解決策を担う機関が、それらの資源を活用するための具体的なスキルを備えているかどうかをも測定しなければなりません。ウェスタン・アッパーペニンシュラにとって、前進するための道筋は、これらの欠落した繋がりを構築することです。すなわち、データの共有に関する正式な合意を作成し、気候問題のための専任スタッフを雇用し、適応計画が政治的な潮流の変化の中でも生き残れるよう、長期的な資金を確保することなのです。