Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework
Este artículo propone extender el marco de vulnerabilidad contextual del IPCC mediante la integración de una perspectiva de capacidad de política para diagnosticar la brecha crítica entre la capacidad de adaptación latente y la realizada, revelando que los fallos institucionales a menudo no derivan de la falta de recursos o de la exclusión, sino de la ausencia de mecanismos para traducir la pericia y las alianzas en prioridades de planificación accionables.
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Cuando los científicos intentan determinar qué tan peligroso será el cambio climático para un lugar específico, generalmente analizan tres cosas. Primero, comprueban qué tipo de amenazas meteorológicas se avecinan, como inundaciones o olas de calor. Segundo, examinan cuánto dañarían esas amenazas a las personas y los edificios que ya están allí. Tercero, y quizás lo más importante, intentan adivinar qué tan bien pueden los líderes y organizaciones locales solucionar los problemas antes de que empeoren. Esta tercera parte se llama capacidad de adaptación. Durante mucho tiempo, los estudios han sido buenos enumerando las amenazas y las debilidades de una comunidad, pero a menudo tropiezan al intentar medir la capacidad de las agencias gubernamentales para hacer algo al respecto. Pueden decir que un pueblo tiene un plan, pero rara vez comprueban si las personas que dirigen ese plan tienen el tiempo, el dinero o las habilidades específicas para hacerlo funcionar. Sin este control, un informe de vulnerabilidad puede decirle a una comunidad que está en problemas sin ofrecerle un camino claro para salir de ellos.
Este es el vacío que las investigadoras Mercedes Asamani y Chelsea Schelly decidieron llenar en su estudio de la región occidental de la península superior de Michigan. Querían saber no solo a qué riesgos climáticos se enfrenta esta remota región boscosa, sino si la organización específica responsable de planificar su futuro tiene realmente el poder y las herramientas para manejar esos riesgos. Se centraron en la Región de Planificación y Desarrollo de la Península Superior Occidental, un grupo que coordina la planificación económica y de seguridad de seis condados. Al observar de cerca los documentos internos de esta organización y compararlos con la investigación externa, descubrieron que el mayor problema de la región no es la falta de buenas ideas o incluso una falta total de dinero, sino una ruptura en cómo esas ideas se convierten en acción.
Las investigadoras encontraron que la península superior occidental se encuentra, de hecho, en una posición precaria. El área se encuentra junto al Lago Superior, el cual impulera patrones climáticos extremos, incluyendo nevadas intensas, tormentas fuertes y el aumento de los niveles del agua que erosiona la costa. Una inundación importante en 2018 causó millones de dólares en daños, demostrando que las amenazas físicas son reales y severas. Las personas que viven allí también son únicamente vulnerables. La región tiene una población envejecida, costos de energía elevados que tensionan los presupuestos familiares y una dependencia de industrias como la minería y el turismo que son sensibles a los cambios climáticos. Cuando una tormenta golpea, la combinación de infraestructura antigua, facturas de calefacción costosas y acceso limitado a la atención médica crea una reacción en cadena de dificultades que es más difícil de sobrevivir que en otras partes del estado.
Sin embargo, el hallazgo más significativo del estudio concierne a la organización destinada a proteger a estas personas. Las investigadoras aplicaron una nueva forma de ver la "capacidad", desglosándola en tres tipos específicos de habilidades: la capacidad de comprender y usar datos, la capacidad de hacer las cosas sobre el terreno y la capacidad de mantener el apoyo político a lo largo del tiempo. Descubrieron que la organización de planificación tiene una seria desconexión entre lo que sabe y lo que puede hacer. En el papel, la región está rodeada de expertos. La Universidad Tecnológica de Michigan está justo allí, produciendo investigación climática de alta calidad, y las naciones tribales locales y los grupos comunitarios están ansiosos por ayudar. La organización reconoce a estos socios e incluso utiliza algunos de sus datos. Pero el estudio encontró que no existe un sistema formal para convertir esa investigación en un plan concreto. El conocimiento existe, pero no hay un mecanismo confiable para traducir ese conocimiento en las decisiones diarias que determinan dónde construir una carretera o cómo reforzar un dique.
El problema empeora cuando se observa a las personas que realmente realizan el trabajo. La organización cuenta con un equipo muy pequeño de generalistas que ya están sobrepasados gestionando la vivienda, el transporte y el desarrollo económico. No cuentan con un especialista dedicado en adaptación climática, ni tienen un flujo constante de fondos que les permita planificar a largo plazo. En su lugar, dependen de subvenciones a corto plazo que van y vienen. Esto significa que, incluso cuando quieren actuar, a menudo carecen de las horas de personal o del presupuesto constante para dar seguimiento. Las investigadoras señalaron que este es un patrón común en las zonas rurales remotas, donde un puñado de empleados sobrecargados de trabajo se espera que resuelvan problemas complejos de décadas de duración sin el apoyo especializado que se encuentra en las grandes ciudades.
Quizás el descubrimiento más sorprendente fue sobre el lado político de la ecuación. El estudio encontró que la organización es, de hecho, bastante buena para incluir a todos en la conversación. Las naciones tribales y los grupos comunitarios locales son tratados como socios iguales, y son invitados a la mesa. Este es un signo positivo de equidad e inclusión. Sin embargo, a pesar de esta fuerte participación, los compromisos reales con la acción climática suelen desmoronarse cuando compiten con otras prioridades urgentes. Cuando ocurre una inundación, la atención política aumenta y se toman decisiones. Pero una vez que la crisis inmediata pasa, esos planes de adaptación suelen ser desplazados por otras necesidades apremiantes, como reparar un puente roto o equilibrar un presupuesto. El resultado es que la comunidad es escuchada, pero las promesas hechas a ella no sobreviven al trajín diario de la gobernanza.
Las investigadoras argumentan que esta situación crea un tipo específico de injusticia. Las personas que tienen más probabilidades de sufrir los efectos del cambio climático —los ancianos, los pobres y aquellos que viven en áreas aisladas— son también las que tienen menos probabilidades de que sus necesidades sean atendidas por el sistema. Esto no es porque el gobierno las esté ignorando a propósito, sino porque la maquinaria misma del gobierno está rota. La organización tiene el potencial de adaptarse, pero carece de las herramientas específicas para convertir ese potencial en realidad. Es como tener una biblioteca llena de mapas brillantes pero sin un conductor para navegar el automóvil. El estudio concluye que simplemente enumerar los recursos que tiene una comunidad no es suficiente. Para comprender verdaderamente la vulnerabilidad, también debemos medir si las instituciones responsables de la solución poseen las habilidades específicas para utilizar esos recursos. Para la península superior occidental, el camino a seguir requiere construir esos eslabones perdidos: crear acuerdos formales para compartir datos, contratar personal dedicado al trabajo climático y asegurar financiamiento a largo plazo para que los planes de adaptación puedan sobrevivir a las mareas políticas cambiantes.
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