Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework

当科学家试图弄清楚气候变化对特定地区有多危险时，他们通常会观察三个方面。首先，他们会检查有哪些天气威胁正在袭来，比如洪水或热浪。其次，他们会研究这些威胁会对现有的居民和建筑造成多大的伤害。第三，或许也是最重要的一点，他们会尝试预测当地的领导层和组织在问题恶化之前解决问题的能力如何。这第三部分被称为“适应能力”。长期以来，研究在列举威胁和社区弱点方面做得很好，但在试图衡量政府机构实际采取行动的能力时，往往会遇到困难。研究可能会说一个城镇有一个计划，但很少会检查执行该计划的人员是否拥有足够的时间、资金或特定的技能来使其发挥作用。如果没有这种检查，一份脆弱性报告可能会告诉一个社区它正处于困境之中，却无法提供一条清晰的出路。

这就是研究人员 Mercedes Asamani 和 Chelsea Schelly 在对密歇根州西上半岛的研究中决定填补的空白。她们想要了解的不仅是这个偏远森林地区面临哪些气候风险，而且是负责规划其未来的特定组织是否真的拥有处理这些风险的力量和工具。她们将目光集中在西上半岛规划与发展区（Western Upper Peninsula Planning and Development Region）身上，这是一个负责协调六个县经济与安全规划的团体。通过仔细研究该组织的内部文件并将其与外部研究进行对比，她们发现该地区最大的问题并非缺乏好的想法，甚至也不是完全缺乏资金，而是想法转化为行动的过程出现了脱节。

研究人员发现，西上半皮确实处于一种不稳定的境地。该地区紧邻苏必利尔湖，这导致了极端的天气模式，包括强降雪、剧烈的风暴以及侵蚀海岸线的不断上升的水位。2018年的一场大洪水造成了数百万美元的损失，证明了物理层面的威胁是真实且严重的。生活在那里的人们也具有独特的脆弱性。该地区人口老龄化严重，高昂的能源成本给家庭预算带来了压力，并且依赖于受天气变化影响较大的采矿业和旅游业。当风暴来袭时，陈旧的基础设施、昂贵的取暖费以及有限的医疗服务获取途径，会产生一种连锁反应式的困苦，这比在州内其他地区更难生存。

然而，这项研究最重要的发现涉及到了那个旨在保护这些人的组织。研究人员应用了一种看待“能力”的新方式，将其细分为三种具体的技能：理解并使用数据的能力、在实地落实工作的能力，以及长期维持政治支持的能力。她们发现，该规划组织在“所知”与“所能”之间存在严重的脱节。从纸面上看，该地区被专家环绕。密歇根理工大学就在附近，正在产出高质量的气候研究，当地的部落国家和社区团体也渴望提供帮助。该组织承认这些合作伙伴，甚至使用其中的一些数据。但研究发现，目前还没有一个正式的系统能将这些研究转化为具体的计划。知识是存在的，但缺乏一个可靠的机制，能将这些知识转化为决定在哪里修路或如何加固堤坝的日常决策。

当观察实际从事工作的人员时，问题变得更加严重。该组织由一支非常精简的通才团队组成，他们已经在处理住房、交通和经济发展等事务方面精疲力竭。他们既没有专门的气候适应专家，也没有能够让他们进行长期规划的稳定资金流。相反，他们依赖于随来随去的短期拨款。这意味着，即使他们想要采取行动，也往往缺乏足够的工作时长或持续的预算来进行后续跟进。研究人员指出，这是偏远农村地区的常见模式——在这里，少数过度劳累的员工被期望在没有大城市那样专业化支持的情况下，去解决复杂的、跨越数十年的问题。

或许最令人惊讶的发现是关于政治层面的情况。研究发现，该组织其实非常擅长让每个人都参与到对话中来。部落国家和当地社区团体被视为平等的伙伴，并被邀请到谈判桌前。这是公平性和包容性的积极迹象。然而，尽管参与度很高，但实际的气候行动承诺往往在与其他紧急优先事项竞争时败下阵来。当洪水发生时，政治关注度会激增，计划也会制定。但一旦危机过去，那些适应计划往往会被其他迫切的需求挤到一边，比如修理一座断桥或平衡预算。结果是，社区的声音被听到了，但向他们做出的承诺却无法在日常治理的磨砺中幸存下来。

研究人员认为，这种情况造成了一种特定的不公正。那些最可能遭受气候变化影响的人——老年人、贫困人口以及居住在隔离地区的人——也是其需求最不可能被系统满足的人。这并不是因为政府故意忽视他们，而是因为政府本身的运作机制出了问题。该组织拥有适应的潜力，但缺乏将这种潜力转化为现实的具体工具。这就像是拥有一座装满精妙地图的图书馆，却没有任何司机来驾驶汽车。研究结论指出，仅仅列出一个社区拥有的资源是不够的。要真正理解脆弱性，我们还必须衡量负责解决方案的机构是否拥有利用这些资源的特定技能。对于西上半岛而言，前进的道路在于建立这些缺失的环节：建立分享数据的正式协议，聘请专门从事气候工作的员工，并确保长期的资金投入，以便适应计划能够在变化的政治潮流中生存下来。