Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework
Cet article propose d'étendre le cadre de la vulnérabilité contextuelle du GIEC en y intégrant une perspective de capacité politique afin de diagnostiquer l'écart critique entre la capacité d'adaptation latente et réalisée, révélant que les défaillances institutionnelles découlent souvent non pas d'un manque de ressources ou d'exclusion, mais de l'absence de mécanismes permettant de traduire l'expertise et les partenariats en priorités de planification exploitables.
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Lorsque les scientifiques tentent de déterminer à quel point le changement climatique sera dangereux pour un lieu spécifique, ils examinent généralement trois choses. Premièrement, ils vérifient quels types de menaces météorologiques arrivent, comme les inondations ou les vagues de chaleur. Deuxièmement, ils examinent à quel point ces menaces nuiraient aux personnes et aux bâtiments déjà présents. Troisièmement, et c'est peut-être le plus important, ils tentent de deviner si les dirigeants et les organisations locales sont capables de résoudre les problèmes avant qu'ils ne s'aggravent. Cette troisième partie est appelée la capacité d'adaptation. Pendant longtemps, les études ont été douées pour énumérer les menaces et les faiblesses d'une communauté, mais elles trébuchent souvent lorsqu'il s'agit de mesurer la capacité des agences gouvernementales à réellement agir à ce sujet. Elles peuvent affirmer qu'une ville possède un plan, mais elles vérifient rarement si les personnes qui dirigent ce plan ont le temps, l'argent ou les compétences spécifiques pour le faire fonctionner. Sans ce contrôle, un rapport de vulnérabilité peut dire à une communauté qu'elle est en difficulté sans lui offrir de voie de sortie claire.
C'est ce fossé que les chercheuses Mercedes Asamani et Chelsea Schelly ont décidé de combler dans leur étude de la partie ouest du Michigan supérieur. Elles voulaient savoir non seulement quels risques climatiques cette région isolée et forestière fait face, mais aussi si l'organisation spécifique responsable de la planification de son avenir possède réellement le pouvoir et les outils pour gérer ces risques. Elles se sont concentrées sur la « Western Upper Peninsula Planning and Development Region », un groupe qui coordonne la planification économique et la sécurité pour six comtés. En examinant de près les documents internes de cette organisation et en les comparant avec des recherches extérieures, elles ont découvert que le plus grand problème de la région n'est pas un manque de bonnes idées, ni même un manque total d'argent, mais une rupture dans la manière dont ces idées sont transformées en actions.
Les chercheuses ont découvert que la partie ouest du Michigan supérieur est effectivement dans une position précaire. La région est située à côté du lac Supérieur, qui génère des phénomènes météorologiques extrêmes, notamment de fortes chutes de neige, des tempêtes intenses et une montée du niveau de l'eau qui érode le littoral. Une inondation majeure en 2018 a causé des millions de dollars de dégâts, prouvant que les menaces physiques sont réelles et graves. Les habitants y sont également particulièrement vulnérables. La région compte une population vieillissante, des coûts énergétiques élevés qui pèsent sur les budgets des ménages, et une dépendance à des industries comme l'exploitation minière et le tourisme, qui sont sensibles aux changements météorologiques. Lorsqu'une tempête frappe, la combinaison d'infrastructures vieillissantes, de factures de chauffage coûteuses et d'un accès limité aux soins de santé crée une réaction en chaîne de difficultés qui est plus difficile à surmonter que dans d'autres parties de l'État.
Cependant, la découverte la plus significative de l'étude concerne l'organisation censée protéger ces personnes. Les chercheuses ont appliqué une nouvelle façon d'envisager la « capacité », en la décomposant en trois types spécifiques de compétences : la capacité à comprendre et à utiliser les données, la capacité à agir concrètement sur le terrain, et la capacité à maintenir le soutien politique au fil du temps. Elles ont découvert que l'organisation de planification présente un sérieux décalage entre ce qu'elle sait et ce qu'elle peut faire. Sur le papier, la région est entourée d'experts. L'Université Technologique du Michigan est juste à côté, produisant des recherches climatiques de haute qualité, et les nations tribales locales ainsi que les groupes communautaires sont impatients d'aider. L'organisation reconnaît ces partenaires et utilise même certaines de leurs données. Mais l'étude a révélé qu'il n'existe aucun système formel pour transformer cette recherche en un plan concret. Le savoir existe, mais il n'y a aucun mécanisme fiable pour traduire ces connaissances en décisions quotidiennes qui déterminent où construire une route ou comment renforcer une digue.
Le problème s'aggrave lorsqu'on regarde les personnes qui font réellement le travail. L'organisation est dotée d'une équipe très réduite de généralistes qui sont déjà surchargés par la gestion du logement, des transports et du développement économique. Ils n'ont pas de spécialiste dédié à l'adaptation climatique, et ils ne disposent pas non plus d'un flux régulier de financement qui leur permet de planifier sur le long terme. Au lieu de cela, ils dépendent de subventions à court terme qui arrivent et repartent. Cela signifie que même lorsqu'ils veulent agir, ils manquent souvent d'heures de travail ou de budget constant pour mener à bien leurs projets. Les chercheuses ont noté que c'est un schéma courant dans les zones rurales isolées, où une poignée d'employés surmenés est censée résoudre des problèmes complexes s'étendant sur plusieurs décennies sans le soutien spécialisé dont bénéficient les grandes villes.
La découverte la plus surprenante concernait peut-être le côté politique de l'équation. L'étude a révélé que l'organisation est en fait très douée pour inclure tout le monde dans la conversation. Les nations tribales et les groupes communautaires locaux sont traités comme des partenaires égaux et sont invités à la table. C'est un signe positif d'équité et d'inclusion. Pourtant, malgré cette forte participation, les engagements réels en faveur de l'action climatique tombent souvent à l'eau lorsqu'ils entrent en compétition avec d'autres priorités urgentes. Lorsqu'une inondation survient, l'attention politique grimpe en flèche et des plans sont élaborés. Mais une fois la crise immédiate passée, ces plans d'adaptation sont souvent mis de côté par d'autres besoins pressants, comme la réparation d'un pont cassé ou l'équilibre d'un budget. Le résultat est que la communauté est entendue, mais que les promesses faites à celle-ci ne survivent pas au quotidien de la gouvernance.
Les chercheuses soutiennent que cette situation crée une injustice spécifique. Les personnes les plus susceptibles de souffrir du changement climatique — les personnes âgées, les pauvres et celles vivant dans des zones isolées — sont aussi celles dont les besoins sont les moins susceptibles d'être satisfaits par le système. Ce n'est pas parce que le gouvernement les ignore intentionnellement, mais parce que la machinerie même du gouvernement est défaillante. L'organisation a le potentiel de s'adapter, mais elle manque des outils spécifiques pour transformer ce potentiel en réalité. C'est comme avoir une bibliothèque remplie de cartes brillantes, mais aucun conducteur pour diriger la voiture. L'étude conclut que le simple fait de lister les ressources dont dispose une communauté ne suffit pas. Pour comprendre véritablement la vulnérabilité, nous devons également mesurer si les institutions responsables de la solution possèdent les compétences spécifiques pour utiliser ces ressources. Pour la partie ouest du Michigan supérieur, la voie à suivre consiste à construire ces maillons manquants : créer des accords formels pour le partage de données, embaucher du personnel dédié au travail climatique et garantir un financement à long terme afin que les plans d'adaptation puissent survivre aux fluctuations politiques.
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