Diagnosing the Gap Between Latent and Realized Adaptive Capacity: A Policy Capacity Extension of the IPCC Contextual Vulnerability Framework

Wenn Wissenschaftler versuchen herauszufinden, wie gefährlich der Klimawandel für einen bestimmten Ort sein wird, schauen sie meist auf drei Dinge. Erstens prüfen sie, welche Wetterbedrohungen bevorstehen, wie etwa Überschwemmungen oder Hitzewellen. Zweitens untersuchen sie, wie sehr diese Bedrohungen die Menschen und Gebäude vor Ort schädigen würden. Drittens – und vielleicht am wichtigsten – versuchen sie zu erahnen, wie gut die lokalen Behörden und Organisationen in der Lage sind, die Probleme zu lösen, bevor sie sich verschlimmern. Diesen dritten Teil nennt man adaptive Kapazität. Lange Zeit waren Studien gut darin, die Bedrohungen und die Schwachstellen einer Gemeinschaft aufzulisten, aber sie geraten oft ins Straucheln, wenn es darum geht, die Fähigkeit der Regierungsbehörden zu messen, tatsächlich etwas dagegen zu unternehmen. Sie mögen sagen, dass eine Stadt einen Plan hat, aber sie prüfen selten, ob die Menschen, die diesen Plan ausführen, die Zeit, das Geld oder die spezifischen Fähigkeiten haben, um ihn auch umzusetzen. Ohne diese Prüfung kann ein Vulnerabilitätsbericht einer Gemeinde zwar sagen, dass sie in Schwierigkeiten steckt, bietet ihr aber keinen klaren Ausweg.

Dies ist die Lücke, die die Forscherinnen Mercedes Asamani und Chelsea Schelly in ihrer Studie über den westlichen Oberen Teil Michigans schließen wollten. Sie wollten nicht nur wissen, welchen Klimarisiken diese abgelegene, bewaldete Region ausgesetzt ist, sondern auch, ob die spezifische Organisation, die für die Planung ihrer Zukunft zuständig ist, tatsächlich die Macht und die Werkzeuge besitzt, um diese Risiken zu bewältigen. Sie konzentrierten sich auf die Western Upper Peninsula Planning and Development Region, eine Gruppe, die die Wirtschafts- und Sicherheitsplanung für sechs Landkreise koordiniert. Durch eine genaue Untersuchung der internen Dokumente dieser Organisation und den Vergleich mit externer Forschung entdeckten sie, dass das größte Problem der Region nicht ein Mangel an guten Ideen oder auch nicht ein völliger Mangel an Geld ist, sondern ein Zusammenbruch in der Art und Weise, wie diese Ideen in Taten umgesetzt werden.

Die Forscher fanden heraus, dass die Western Upper Peninsula tatsächlich in einer prekären Lage ist. Das Gebiet liegt direkt neben dem Lake Superior, der extreme Wetterlagen verursacht, einschließlich schwerer Schneefälle, intensiver Stürme und steigender Wasserstände, die die Küstenlinie erodieren. Eine schwere Überschwemmung im Jahr 2018 verursachte Millionen von Dollar an Schäden und bewies damit, dass die physischen Bedrohungen real und schwerwiegend sind. Auch die Menschen, die dort leben, sind in einzigartiger Weise verwundbar. Die Region hat eine alternde Bevölkerung, hohe Energiekosten, die die Haushaltsbudgets belasten, und eine Abhängigkeit von Branchen wie Bergbau und Tourismus, die empfindlich auf Wetterveränderungen reagieren. Wenn ein Sturm aufzieht, erzeugt die Kombination aus alter Infrastruktur, teuren Heizkosten und begrenztem Zugang zur Gesundheitsversorgung eine Kettenreaktion der Not, die schwieriger zu überstehen ist als in anderen Teilen des Bundesstaates.

Die bedeutendste Erkenntnis der Studie betrifft jedoch die Organisation, die eigentlich dazu da ist, diese Menschen zu schützen. Die Forscher wendeten eine neue Art der Betrachtung von „Kapazität“ an, indem sie diese in drei spezifische Arten von Fähigkeiten unterteilten: die Fähigkeit, Daten zu verstehen und zu nutzen, die Fähigkeit, Dinge vor Ort umzusetzen, und die Fähigkeit, die politische Unterstützung über die Zeit aufrechtzuerhalten. Sie fanden heraus, dass die Planungsorganisation eine ernsthafte Diskrepanz zwischen dem, was sie weiß, und dem, was sie tun kann, aufweist. Auf dem Papier ist die Region von Experten umgeben. Die Michigan Technological University ist direkt vor Ort und produziert hochwertige Klimaforschung, und auch lokale Stammesnationen sowie Gemeinschaftsgruppen sind bestrebt zu helfen. Die Organisation erkennt diese Partner an und nutzt sogar einige ihrer Daten. Doch die Studie fand heraus, dass es kein formelles System gibt, um diese Forschung in einen konkreten Plan zu verwandeln. Das Wissen existiert, aber es gibt keinen verlässlichen Mechanismus, um dieses Wissen in die täglichen Entscheidungen zu übersetzen, die darüber bestimmen, wo eine Straße gebaut oder wie ein Deich verstärkt wird.

Das Problem verschlimmert sich, wenn man sich die Menschen ansieht, die die eigentliche Arbeit leisten. Die Organisation wird von einem sehr kleinen Team von Generalisten geleitet, die bereits voll ausgelastet sind mit der Verwaltung von Wohnraum, Verkehr und Wirtschaftsentwicklung. Es gibt weder einen dedizierten Spezialisten für Klimaanpassung noch einen stetigen Geldfluss, der es ihnen ermöglicht, langfristig zu planen. Stattdessen verlassen sie sich auf kurzfristige Zuschüsse, die kommen und gehen. Das bedeutet, dass sie selbst dann, wenn sie handeln wollen, oft weder die Arbeitsstunden noch das beständige Budget haben, um nachzuhalten. Die Forscher stellten fest, dass dies ein häufiges Muster in abgelegenen ländlichen Gebieten ist, in denen eine Handvoll überarbeiteter Angestellter erwartet wird, komplexe, jahrzehntelange Probleme ohne die spezialisierte Unterstützung zu lösen, die in größeren Städten vorhanden ist.

Die überraschendste Entdeckung betraf die politische Seite der Gleichung. Die Studie ergab, dass die Organisation recht gut darin ist, alle in das Gespräch einzubeziehen. Stammesnationen und lokale Gemeinschaftsgruppen werden als gleichberechtigte Partner behandelt und an den Tisch gebeten. Dies ist ein positives Zeichen für Fairness und Inklusion. Dennoch zerfallen die tatsächlichen Verpflichtungen zum Klimaschutz oft, wenn sie mit anderen dringenden Prioritäten konkurrieren müssen. Wenn eine Überschwemmung auftritt, steigt die politische Aufmerksamkeit und Pläne werden geschmiedet. Doch sobald die unmittelbare Krise vorüber ist, werden diese Anpassungspläne oft durch andere drängende Bedürfnisse verdrängt, wie etwa die Reparatur einer kaputten Brücke oder die Ausbalancierung eines Budgets. Das Ergebnis ist, dass die Gemeinschaft zwar gehört wird, die gegenüber ihr gemachten Versprechen aber den täglichen Anforderungen der Regierungsführung nicht standhalten.

Die Forscher argumentieren, dass diese Situation eine spezifische Art von Ungerechtigkeit schafft. Die Menschen, die am wahrscheinlichsten unter dem Klimawandel leiden werden – die Älteren, die Armen und diejenigen, die in isolierten Gebieten leben –, sind auch diejenigen, deren Bedürfnisse am wenigsten wahrscheinlich durch das System erfüllt werden. Das liegt nicht daran, dass die Regierung sie absichtlich ignoriert, sondern weil die Maschinerie der Regierung selbst defekt ist. Die Organisation hat das Potenzial zur Anpassung, aber ihr fehlen die spezifischen Werkzeuge, um dieses Potenzial in die Realität umzusetzen. Es ist, als hätte man eine Bibliothek voller brillanter Karten, aber keinen Fahrer, der das Auto steuern kann. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass es nicht ausreicht, lediglich die Ressourcen aufzulisten, die eine Gemeinschaft besitzt. Um Verwundbarkeit wirklich zu verstehen, müssen wir auch messen, ob die Institutionen, die für die Lösung verantwortlich sind, über die spezifischen Fähigkeiten verfügen, diese Ressourcen auch zu nutzen. Für die Western Upper Peninsula erfordert der Weg nach vorn den Aufbau dieser fehlenden Verbindungen: die Schaffung formaler Vereinbarungen zum Datenaustausch, die Einstellung von spezialisiertem Personal für Klimathemen und die Sicherung langfristiger Finanzierungen, damit Anpassungspläne den wechselnden politischen Gezeiten standhalten können.