Where Accountability Bites: Pre-Crisis Responsibility and Democratic Constraint in Pandemic Policy

Wanneer een crisis uitbreekt, kijken mensen van nature naar hun leiders om te zien wie de leiding heeft en wie verantwoordelijk zal worden gehouden als het misgaat. Dit instinct vormt de kern van politieke verantwoording, een concept waarbij kiezers functionarissen beoordelen op basis van prestaties uit het verleden en beloften voor de toekomst. In de sfeer van de volksgezondheid wordt deze dynamiek bijzonder complex. Voordat een pandemie begint, zijn de lijnen van verantwoordelijkheid vaak vaag. Sommige landen hebben regeringen die hun ziekenhuizen rechtstreeks betalen en besturen, terwijl in andere landen private bedrijven of lokale gemeenschappen het grootste deel van de zorg afhandelen. De vraag die onderzoekers stellen is simpel maar diepgaand: doet het ertoe wie er verantwoordelijk was voor de gezondheidszorg voordat het virus arriveerde? Als een regering al diep betrokken was bij het financieren en organiseren van de gezondheidszorg, zou haar leiders dan meer druk voelen om snel op te treden wanneer een nieuwe ziekte opduikt? En als ze wel optraden, zou de angst om hun baan te verliezen hen dan doen aarzelen om harde maatregelen te nemen die de persoonlijke vrijheid beperken of bedrijven sluiten?

Een team van politicologen van de Binghamton University zette zich in om deze vragen te beantwoorden door te kijken naar hoe tachtig-en-een verschillende landen reageerden tijdens de beginperiode van de COVID-19-pandemie. Ze waren niet alleen geïnteresseerd in de vraag of leiders regels maakten, maar in de specifieke redenen achter die keuzes. De onderzoekers richtten zich op twee hoofdideeën. Ten eerste geloofden zij dat als kiezers duidelijk konden zien welk niveau van de overheid verantwoordelijk was voor de gezondheidszorg vóór de crisis, diezelfde overheid een sterker gevoel van plicht zou voelen om tijdens de noodsituatie in te grijpen. Ten tweede vermoedden zij dat in plaatsen waar leiders direct verantwoording schuldig zijn aan het publiek via verkiezingen, diezelfde leiders behoedzamer zouden zijn met het gebruik van hun macht om burgerlijke vrijheden te beperken of de economie te verstoren, zelfs als dat betekende dat het virus sneller zou verspreiden. Om dit te testen, bouwde het team een nieuw overzicht op van hoeveel controle over gezondheidssystemen overheden daadwerkelijk hadden vóór de pandemie, waarbij zij keken naar wie de rekeningen betaalde en wie de zorg organiseerde. Zij vergeleken deze geschiedenis vervolgens met de strengheid van de lockdowns en reisverboden die later werden ingesteld.

De studie toonde aan dat de geschiedenis van het gezondheidsbestuur een krachtige voorspeller was van hoe leiders zich gedroegen toen het virus arriveerde. In landen waar de nationale of regionale overheid vóór de pandemie een grote financiële belangenpositie in de gezondheidszorg had, waren diezelfde leiders veel eerder geneigd om strikte niet-medische interventies op te leggen, zoals het sluiten van scholen of het verbieden van reizen. De logica was eenvoudig: omdat het publiek deze regeringen al lang zag als degenen die verantwoordelijk waren voor de gezondheid, wisten de leiders dat zij de schuld zouden krijgen als zij niets deden. Dit gevoel van verwachte verantwoording dreef hen ertoe om besluitvaardig op te treden, zelfs wanneer de maatregelen impopulair waren. De onderzoekers observeerden dat dit effect bijzonder sterk was in de allereerste weken van de crisis, toen de onzekerheid het grootst was en de behoefte aan een snelle reactie het grootst was.

Echter, het verhaal veranderde wanneer de leiders moesten kiezen tussen het beschermen van de volksgezondheid en het beschermen van de persoonlijke vrijheid of economische activiteit. De onderzoekers ontdekten dat in democratische landen, waar leiders regelmatige verkiezingen ondergaan en verantwoording moeten afleggen aan kiezers, er een duidelijke aarzeling bestond om de meest dwingende instrumenten te gebruiken. Wanneer een beleid het beperken van individuele bewegingsvrijheid of het sluiten van bedrijven inhield, trokken democratische leiders zich aanzienlijk meer terug dan hun tegenhangers in minder democratische systemen. Dit kwam niet omdat zij minder om het virus gaven, maar omdat zij zich zeer bewust waren van het feit dat dergelijke acties kiezers zouden woedend zouden maken en hen hun baan zouden kosten. De gegevens toonden aan dat deze terughoudendheid selectief was; democratische leiders waren even bereid om andere soorten gezondheidsmaatregelen op te leggen die geen inbreuk maakten op rechten of markten. Zij traden met volle kracht op wanneer de regels over hygiëne of informatie gingen, maar hielden zich in wanneer de regels betekenden dat zij vrijheid of inkomen wegnamen.

De onderzoekers keken ook naar hoe de macht werd gedeeld tussen nationale en lokale overheden. Zij ontdekten dat in landen waar lokale of regionale overheden de primaire rol hadden in het organiseren en financieren van de gezondheidszorg, het juist die lokale leiders waren die met striktere beleidsmaatregelen naar voren kwamen, terwijl nationale leiders vaak achterwege bleven. Dit suggereert dat kiezers het niveau van de overheid dat zij als verantwoordelijk voor de gezondheid zien, verantwoordelijk houden voor de uitkomst. Als een lokale overheid de klinieken runt, voelen de lokale leiders de druk om in te grijpen. Omgekeerd, in systemen waarin de nationale overheid de hoofdrolspeler was, namen de nationale leiders het voortouw. Dit patroon bleef standhouden, zelfs wanneer de onderzoekers rekening hielden met de rijkdom van een land of de ernst van de uitbraak op dat moment.

Een van de meest opvallende bevindingen was dat het type regering er minder toe deed voor sommige beleidsterreinen dan voor andere. In gebieden waar de regels niet direct ingingen op burgerlijke vrijheden of bedrijfsactiviteiten, handelden democratische en niet-democratische regimes op zeer vergelijkbare wijze. Het verschil deed zich pas voor wanneer de maatregelen politiek kostbaar waren. Dit geeft aan dat de angst om uit het ambt te worden gestemd fungeert als een specifieke rem op de macht, maar alleen wanneer die macht wordt gebruikt op manieren die kiezers gemakkelijk kunnen zien en voelen. De studie suggereert dat de structuur van een lands gezondheidssysteem vóór een crisis de toon zet voor de reactie tijdens een crisis. Duidelijke lijnen van verantwoordelijkheid stimuleren actie, terwijl de aanwezigheid van democratische verantwoording ervoor zorgt dat wanneer er actie wordt ondernomen, deze zorgvuldig wordt afgewogen tegen de kosten voor individuele rechten en de economie.

Uiteindelijk schetst het onderzoek een beeld van leiders die constant de politieke prijs van hun beslissingen berekenen. Zij reageren niet simpelweg op het virus; zij reageren op hoe zij geloven dat het publiek hen zal beoordelen op basis van wie zij zijn en wat zij in het verleden hebben gedaan. De studie concludeert dat effectief crisismanagement afhangt van twee zaken: het hebben van een duidelijk systeem waarbij bekend is wie de leiding heeft over de gezondheidszorg, en het hebben van een politiek systeem waarin leiders ter verantwoording worden geroepen voor hun keuzes. Wanneer aan deze voorwaarden wordt voldaan, zijn leiders eerder geneigd om te handelen, maar zij zijn ook eerder geneigd om met voorzichtigheid te handelen wanneer hun acties de fundamentele vrijheden van de mensen die zij dienen, bedreigen. Deze balans tussen de noodzaak om te handelen en de noodzaak om terughoudend te zijn, is wat de politieke realiteit van een pandemie definieert.