Get Britain Working: qualitative evaluation of a policy for work and health at early implementation sites

In vielen Ländern ist eine wachsende Zahl von Erwachsenen im erwerbsfähigen Alter aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden – nicht aus freien Stücken, sondern aufgrund von Krankheit. Dieser Zustand, bekannt als wirtschaftliche Inaktivität, stellt eine erhebliche Herausforderung für Gesellschaften und Volkswirtschaften gleichermaßen dar. Wenn Menschen aufgrund von Langzeiterkrankungen nicht arbeiten können, stehen sie oft vor finanziellen Härten, während die Gemeinschaften, in denen sie leben, ihre Fähigkeiten und Beiträge verlieren. Die Gründe sind vielfältig und reichen von psychischen Problemen bis hin zu körperlichen Schmerzen, und das Problem hat sich in den letzten Jahren verschärft. Regierungen suchen verstärkt nach Wegen, um diesen Menschen zu helfen, in den Beruf zurückzukehren, da sie erkennen, dass Gesundheit und Beschäftigung eng miteinander verknüpft sind. Die Kernfrage ist nicht nur, wie man eine Krankheit behandelt, sondern wie man ein System aufbaut, das die Fähigkeit einer Person unterstützt, zu arbeiten, während sie sich erholt, oder ihr hilft, einen neuen Weg zu finden, falls ihr alter Job nicht mehr möglich ist.

Um neue Ideen zur Lösung dieses Problems zu testen, startete die Regierung in England ein Pilotprogramm namens „Health and Growth Accelerators“. Diese Initiative wurde in drei spezifischen Regionen in Nordengland ins Leben gerufen, unter Einbeziehung lokaler Gesundheitssysteme, die als „Integrated Care Systems“ bekannt sind. Das Ziel war theoretisch einfach, aber in der Praxis komplex: Menschen zu identifizieren, die aufgrund von Gesundheitsproblemen Gefahr laufen, aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, und ihnen maßgeschneiderte Unterstützung zu bieten, um sie im Beruf zu halten oder zur Rückkehr in die Arbeit zu bewegen. Das Programm brachte Krankenhäuser, Gemeinderäte, Wohltätigkeitsorganisationen und private Arbeitgeber zusammen, um ein Netzwerk aus Pflege und Arbeitsberatung zu schaffen. Es war darauf ausgelegt, über einen kurzen Zeitraum zu laufen, in der Hoffnung, dass erfolgreiche Methoden auf den Rest des Landes ausgeweitet werden könnten. Forscher von Universitäten aus Manchester und Leeds wurden damit beauftragt, den Verlauf dieses Piloten zu beobachten und die für die Umsetzung verantwortlichen Personen zu interviewen, um zu verstehen, was half und was sie zurückhielt.

Die Forscher fanden heraus, dass der Erfolg des Programms stark davon abhing, wie gut verschiedene Organisationen zusammenarbeiten konnten. In den drei Pilotstandorten mussten die Teams schnell Wege finden, ihr neues Projekt mit bestehenden Diensten zu kombinieren, die bereits Menschen bei Arbeits- und Gesundheitsfragen unterstützen. Dies erforderte einen bedeutenden Wandel in der Denkweise der Fachkräfte im Gesundheitswesen, die es gewohnt sind, sich auf die medizinische Behandlung zu konzentrieren, nun aber auch die Beschäftigung und die Qualität eines Arbeitsplatzes in Betracht zu ziehen. Die Teams stellten fest, dass sie nicht isoliert agieren konnten; sie mussten mit lokalen Gemeinderäten und Gemeinschaftsgruppen zusammenarbeiten, die bereits Beziehungen zu Arbeitgebern und Arbeitssuchenden pflegten. Wenn diese Partnerschaften stark waren und auf Vertrauen sowie einer gemeinsamen Geschichte der Zusammenarbeit basierten, verlief das Programm reibungsloser. Die Forscher merkten jedoch an, dass diese Beziehungen Zeit zur Entwicklung benötigten und der enge Zeitplan des Programms oft wenig Raum für diese notwendige Entwicklung ließ.

Eines der größten Hindernisse war die schiere Geschwindigkeit, mit der alles geschehen musste. Die Finanzierung für den Piloten war auf nur zwölf Monate festgelegt, mit der Frist, die Ergebnisse bis zum Ende dieses Zeitraums vorzuweisen. Dieser kurze Zeitrahmen erzeugte immensen Druck auf die Mitarbeiter, die aufgrund von Budgetkürzungen an anderer Stelle im Gesundheitssystem ohnehin schon mit weniger Personal arbeiteten. Sie mussten neue Verwaltungsstrukturen einrichten, Dienstleister einstellen oder beauftragen und Patienten unterstützen, während sie gleichzeitig versuchten, Doppeltarbeit gegenüber anderen laufenden ähnlichen Programmen zu vermeiden. Die Forscher beobachteten, dass dieser Zeitdruck die Teams oft dazu zwang, sich auf die einfachsten Lösungen oder die Menschen zu verlassen, die ohnehin am wahrscheinlichsten teilnehmen würden, anstatt die vulnerabelsten Individuen zu erreichen, die die meiste Hilfe benötigten. Der Druck, schnelle Erfolge zu demonstrieren, führte dazu, dass das Programm manchmal Schwierigkeiten hatte, genau die Menschen zu erreichen, für die es eigentlich konzipiert war.

Eine weitere Ebene der Komplexität ergab sich daraus, dass das Programm vom National Health Service geleitet wurde, während die Unterstützung bei der Beschäftigung traditionell im Zuständigkeitsbereich der Lokalverwaltungen liegt. Dies führte zu einer Situation, in der verschiedene Organisationen unterschiedliche Regeln, unterschiedliche Zeitpläne und unterschiedliche Arten der Erfolgsmessung hatten. Die Forscher hörten von den Teilnehmern, dass sie sich oft fühlten, als müssten sie zwei verschiedenen Herren antworten, mit widersprüchlichen Erwartungen seitens der Gesundheitsbehörden und der Beschäftigungsbehörden. Während die Teams es durch reinen guten Willen und harte Arbeit schafften, das Vorhaben umzusetzen, blieben die zugrunde liegenden Spannungen bestehen. Die Studie legt nahe, dass das Programm in einem Kontext hoher Unsicherheit und potenzieller Konflikte operiert, in dem die Ziele zwar klar sind, der Weg zu deren Erreichung jedoch von organisatorischer Reibung geprägt ist.

Letztlich deutet die Auswertung darauf hin, dass das Pilotprojekt zwar erfolgreich darin war, das Gespräch anzustoßen und erste Verbindungen aufzubauen, der Ansatz, ein derart tief verwurzeltes, komplexes Problem mittels eines kurzfristigen Piloten zu lösen, jedoch fehlerhaft sein könnte. Die Forscher argumentieren, dass der Aufbau der Infrastruktur, die benötigt wird, um Menschen mit gesundheitlichen Problemen zurück in den Beruf zu begleiten, langfristige Investitionen und stabile Beziehungen erfordert und nicht nur einen zwölfmonatigen Sprint. Die Ungewissheit darüber, ob das Programm die richtigen Personen korrekt identifizieren konnte und ob die Interventionen tatsächlich wirken würden, kombiniert mit dem Druck, sofortige Ergebnisse zu zeigen, schuf ein schwieriges Umfeld für Innovationen. Die Studie kommt zu dem Schluss, dass ein solches Programm, um wirklich effektiv und nachhaltig zu sein, einen längeren Zeithorizont benötigt, der Raum für die langsame, stetige Arbeit beim Aufbau von Vertrauen und der Anpassung an lokale Bedürfnisse lässt, anstatt in den schnellen, hochdruckgeladenen Zyklus eines kurzfristigen Pilotprojekts zu verfallen.