Get Britain Working: qualitative evaluation of a policy for work and health at early implementation sites

In veel landen stapt een groeiend aantal volwassenen in de werkende leeftijd uit de beroepsbevolking, niet uit vrije keuze, maar vanwege ziekte. Deze staat, bekend als economische inactiviteit, vormt een aanzienlijke uitdaging voor zowel samenlevingen als economieën. Wanneer mensen door langdurige ziekte niet kunnen werken, worden zij vaak geconfronteerd met financiële problemen, terwijl de gemeenschappen waarin zij leven hun vaardigheden en bijdragen verliezen. De redenen zijn gevarieerd, variërend van mentale gezondheidsproblemen tot fysieke pijn, en het probleem is de afgelopen jaren verergerd. Overheden zoeken steeds vaker naar manieren om deze individuen te helpen terugkeren naar het werk, in het besef dat gezondheid en werkgelegenheid diep met elkaar verbonden zijn. De kernvraag is niet alleen hoe men een ziekte behandelt, maar hoe men een systeem kan opbouwen dat iemands vermogen om te werken ondersteunt tijdens het herstel, of helpt om een nieuw pad te vinden als het oude werk niet langer mogelijk is.

Om nieuwe ideeën voor het oplossen van dit probleem te testen, lanceerde de Britse overheid een pilotprogramma genaamd Health and Growth Accelerators. Dit initiatief werd opgezet in drie specifieke regio's in het noorden van Engeland, waarbij gebruik werd gemaakt van lokale gezondheidssystemen die bekend staan als Integrated Care Systems. Het doel was in theorie simpel maar in de praktijk complex: mensen identificeren die het risico lopen de beroepsbevolking te verlaten vanwege gezondheidsproblemen, en hen voorzien van op maat gemaakte ondersteuning om in het werk te blijven of terug te keren. Het programma bracht ziekenhuizen, lokale raden, goede doelen en particuliere werkgevers samen om een netwerk van zorg en loopbaanadvies te creëren. Het was ontworpen om gedurende een korte periode te draaien, met de hoop dat succesvolle methoden naar de rest van het land uitgebreid konden worden. Onderzoekers van universiteiten uit Manchester en Leeds kregen de taak om te observeren hoe deze pilot zich ontvouwde, waarbij zij de mensen die verantwoordelijk waren voor de uitvoering interviewden om te begrijpen wat hielp en wat hen tegenhield.

De onderzoekers kwamen tot de conclusie dat het succes van het programma zwaar afhing van de mate waarin verschillende organisaties met elkaar konden samenwerken. In de drie pilotlocaties moesten teams snel uitzoeken hoe ze hun nieuwe project konden combineren met bestaande diensten die al mensen met werk- en gezondheidsproblemen hielpen. Dit vereiste een aanzienlijke verschuiving in de mentaliteit van zorgprofessionals, die gewend zijn zich te richten op medische behandeling, om ook rekening te houden met werkgelegenheid en de kwaliteit van iemands baan. De teams ontdekten dat zij niet in isolatie konden opereren; zij moesten samenwerken met lokale raden en gemeenschapsgroepen die al relaties hadden met werkgevers en werkzoekenden. Wanneer deze partnerschappen sterk waren, gebouwd op vertrouwen en een gedeelde geschiedenis van samenwerking, verliep het programma soepeler. De onderzoekers merkten echter op dat deze relaties tijd nodig hadden om opgebouwd te worden, en dat het strakke schema van het programma vaak weinig ruimte liet voor die noodzakelijke ontwikkeling.

Een van de grootste hindernissen was de enorme snelheid waarmee alles moest gebeuren. De financiering voor de pilot was vastgesteld op slechts twaalf maanden, met een deadline om aan het einde van die periode resultaten te tonen. Deze korte tijdspanne creëerde enorme druk op het personeel, dat al te maken had met een vermindering van het aantal medewerkers door bezuinigingen elders in het gezondheidssysteem. Zij moesten nieuwe governance-structuren opzetten, nieuwe dienstverleners inhuren of contracteren en patiënten gaan helpen, terwijl zij tegelijkertijd probeerden dubbel werk met andere gelijktijdige programma's te voorkomen. De onderzoekers observeerden dat deze haast de teams er vaak toe dwong om te vertrouwen op de makkelijkste oplossingen of de mensen die al het meest geneigd waren om deel te nemen, in plaats van uit te reiken naar de meest kwetsbare individuen die de meeste hulp nodig hadden. De druk om snelle successen te laten zien betekende dat het programma soms moeite had om de mensen te bereiken die het meest door het programma bedoeld waren.

Nog een extra laag van complexiteit kwam voort uit het feit dat het programma werd geleid door de National Health Service, terwijl ondersteuning bij werk traditioneel het domein is van de lokale overheid. Dit creëerde een situatie waarin verschillende organisaties verschillende regels, verschillende tijdlijnen en verschillende manieren hadden om succes te meten. De onderzoekers hoorden van deelnemers dat zij vaak het gevoel hadden dat zij aan twee verschillende meesters moesten antwoorden, met conflicterende verwachtingen van zowel gezondheidsfunctionarissen als werkgelegenheidsfunctionarissen. Hoewel de teams er door pure goede wil en hard werk in slaagden het werkend te krijgen, bleven de onderliggende spanningen bestaan. De studie suggereert dat het programma opereert in een context van hoge onzekerheid en potentieel conflict, waar de doelen duidelijk zijn maar de weg naar het bereiken ervan gehinderd wordt door organisatorische wrijving.

Uiteindelijk suggereert de evaluatie dat hoewel de pilot erin slaagde het gesprek te starten en enkele initiële verbindingen te leggen, de aanpak om een kortstondige pilot te gebruiken om een dergelijk diepgeworteld, complex probleem op te lossen, mogelijk gebrekkig is. De onderzoekers betogen dat het opbouwen van de infrastructuur die nodig is om mensen met gezondheidsproblemen weer aan het werk te helpen, langetermijninvesteringen en stabiele relaties vereist, en niet slechts een sprint van twaalf maanden. De onzekerheid over de vraag of het programma de juiste mensen accuraat kon identificeren, en of de interventies daadwerkelijk zouden werken, gecombineerd met de druk om onmiddellijke resultaten te tonen, creëerde een moeilijke omgeving voor innovatie. De studie concludeert dat voor een dergelijk programma om echt effectief en duurzaam te zijn, een langere horizon nodig is die ruimte biedt voor het langzame, gestage werk van het opbouwen van vertrouwen en het aanpassen aan lokale behoeften, in plaats van de snelle, hoge druk van een kortstondige pilot.