Get Britain Working: qualitative evaluation of a policy for work and health at early implementation sites

Dans de nombreux pays, un nombre croissant d'adultes en âge de travailler se sont retirés de la vie active, non par choix, mais en raison de la maladie. Cet état, connu sous le nom d'inactivité économique, représente un défi important pour les sociétés et les économies. Lorsque des personnes ne peuvent plus travailler en raison d'une maladie de longue durée, elles sont souvent confrontées à des difficultés financières, tandis que les communautés dont elles font partie perdent leurs compétences et leurs contributions. Les raisons sont variées, allant des problèmes de santé mentale aux douleurs physiques, et le problème s'est aggravé ces dernières années. Les gouvernements cherchent de plus en plus des moyens d'aider ces individus à revenir au travail, reconnaissant que la santé et l'emploi sont profondément liés. La question fondamentale n'est pas seulement de savoir comment traiter une maladie, mais comment construire un système qui soutienne la capacité d'une personne à travailler pendant sa convalescence, ou l'aide à trouver une nouvelle voie si son ancien emploi n'est plus possible.

Pour tester de nouvelles idées afin de résoudre ce problème, le gouvernement en Angleterre a lancé un programme pilote appelé « Health and Growth Accelerators » (Accélérateurs de Santé et de Croissance). Cette initiative a été mise en place dans trois régions spécifiques du nord de l'Angleterre, impliquant des systèmes de santé locaux connus sous le nom de « Integrated Care Systems » (Systèmes de Soins Intégrés). L'objectif était simple en théorie mais complexe en pratique : identifier les personnes présentant un risque de quitter la vie active en raison de problèmes de santé, et leur fournir un soutien sur mesure pour les aider à rester ou à revenir au travail. Le programme a réuni des hôpitaux, des conseils locaux, des associations caritatives et des employeurs privés pour créer un réseau de soins et de conseils en emploi. Il était conçu pour durer une courte période, avec l'espoir que des méthodes réussies puissent être étendues au reste du pays. Des chercheurs d'universités de Manchester et de Leeds ont été chargés d'observer le déroulement de ce pilote, en interviewant les personnes responsables de sa mise en œuvre pour comprendre ce qui a aidé et ce qui a freiné l'action.

Les chercheurs ont découvert que le succès du programme dépendait fortement de la capacité des différentes organisations à bien travailler ensemble. Dans les trois sites pilotes, les équipes ont dû rapidement trouver comment combiner leur nouveau projet avec les services existants qui aidaient déjà les personnes confrontées à des problèmes de santé et d'emploi. Cela a nécessité un changement de mentalité significatif pour les professionnels de la santé, qui sont habitués à se concentrer sur le traitement médical, pour qu'ils considèrent également l'emploi et la qualité de l'emploi d'une personne. Les équipes ont découvert qu'elles ne pouvaient pas opérer de manière isolée ; elles avaient besoin de s'associer aux conseils locaux et aux groupes communautaires qui possédaient déjà des relations avec les employeurs et les demandeurs d'emploi. Lorsque ces partenariats étaient solides, fondés sur la confiance et une histoire commune de collaboration, le programme progressait plus sereinement. Cependant, les chercheurs ont noté que ces relations prenaient du temps à se construire, et que le calendrier serré du programme laissait peu de place à ce développement nécessaire.

L'un des plus grands obstacles fut la rapidité même à laquelle tout devait se produire. Le financement du pilote n'était prévu que pour douze mois, avec une échéance pour présenter des résultats à la fin de cette période. Ce court délai a créé une pression immense sur le personnel, qui travaillait déjà avec des effectifs réduits en raison de coupes budgétaires ailleurs dans le système de santé. Ils devaient mettre en place de nouvelles structures de gouvernance, embaucher ou contracter des prestataires de services, et commencer à aider les patients, tout en essayant d'éviter de dupliquer le travail d'autres programmes similaires fonctionnant en même temps. Les chercheurs ont observé que cette précipitation forçait souvent les équipes à s'appuyer sur les solutions les plus faciles ou sur les personnes les plus susceptibles de s'engager, plutôt que de tendre vers les individus les plus vulnérables qui avaient le plus besoin d'aide. La pression pour démontrer un succès rapide signifiait que le programme peinait parfois à atteindre les personnes mêmes qu'il était censé aider le plus.

Une autre couche de complexité provenait du fait que le programme était dirigé par le National Health Service, alors que le soutien à l'emploi est traditionnellement le domaine des collectivités locales. Cela a créé une situation où différentes organisations avaient des règles différentes, des calendriers différents et des manières différentes de mesurer le succès. Les chercheurs ont entendu des participants dire qu'ils se sentaient souvent devoir répondre à deux maîtres différents, avec des attentes conflictuelles entre les responsables de la santé et les responsables de l'emploi. Bien que les équipes aient réussi à faire fonctionner le projet grâce à la seule bonne volonté et au travail acharné, les tensions sous-jacentes demeuraient. L'étude suggère que le programme opère dans un contexte de grande incertitude et de conflit potentiel, où les objectifs sont clairs mais où le chemin pour les atteindre est semé de frictions organisationnelles.

En fin de compte, l'évaluation suggère que, bien que le pilote ait réussi à lancer la conversation et à établir des connexions initiales, l'approche consistant à utiliser un pilote de courte durée pour résoudre un problème aussi profondément enraciné et complexe peut être erronée. Les chercheurs soutiennent que la construction de l'infrastructure nécessaire pour soutenir le retour au travail des personnes souffrant de problèmes de santé nécessite un investissement à long terme et des relations stables, et non un simple sprint de douze mois. L'incertitude quant à la capacité du programme à identifier précisément les bonnes personnes, et quant à l'efficacité réelle des interventions, combinée à la pression de montrer des résultats immédiats, a créé un environnement difficile pour l'innovation. L'étude conclut que pour qu'un tel programme soit véritablement efficace et durable, il nécessite un horizon plus long permettant le travail lent et régulier de construction de la confiance et d'adaptation aux besoins locaux, plutôt que le cycle rapide et de haute pression d'un pilote de courte durée.