Institutional Decentralization, Fiscal Decentralization, and Sales Tax on Services Collection: Evidence from Khyber Pakhtunkhwa, Pakistan

एक आधुनिक राष्ट्र की जटिल मशीनरी में, सरकार को सड़कें बनाने, स्कूल चलाने और बिजली चालू रखने के लिए धन की आवश्यकता होती है। यह धन मुख्य रूप से करों (टैक्स) से आता है, और एक देश यह कैसे तय करता है कि उन करों को कौन एकत्र करेगा और वह पैसा किसके पास रहेगा, यह एक अत्यंत महत्वपूर्ण प्रश्न है। पाकिस्तान जैसे एक बड़े देश में, सवाल यह है कि क्या केंद्र सरकार को सभी कर एकत्र करने चाहिए और क्षेत्रों को उनका हिस्सा बांट देना चाहिए, या क्या क्षेत्रों को अपना स्वयं का कर एकत्र करने और अपनी कमाई रखने के लिए भरोसेमंद माना जाना चाहिए। यह राजकोषीय विकेंद्रीकरण (fiscal decentralization) का मूल है, एक ऐसी अवधारणा जहाँ स्थानीय सरकारों को अपने मामलों को प्रबंधित करने के लिए अधिक शक्ति और धन दिया जाता है। सिद्धांत यह सुझाव देता है कि जब स्थानीय नेता उन लोगों के करीब होते जिनकी वे सेवा करते हैं, तो वे स्थानीय जरूरतों के अनुरूप बेहतर कर नियम बना सकते हैं, जिससे अधिक विश्वास और अधिक धन एकत्र होता है। हालांकि, इस पहेली का एक दूसरा, अक्सर अनदेखा किया जाने वाला हिस्सा है: वे लोग और कार्यालय जो वास्तव में संग्रह करने का कार्य करते हैं। किसी क्षेत्र को कर एकत्र करने का अधिकार देना एक बात है; उसे यह काम करने के लिए एक कुशल, सुसज्जित और स्वतंत्र कार्यालय देना दूसरी बात है। सही उपकरणों और प्रशिक्षित कर्मचारियों के बिना, सबसे अच्छे कानून भी उस राजस्व को लाने में विफल हो सकते जिसकी एक क्षेत्र को फलने-फूलने के लिए आवश्यकता होती है।

हाल ही में किए गए एक अध्ययन ने पाकिस्तान के खैबर पख्तूनख्वा प्रांत पर ध्यान केंद्रित किया ताकि यह देखा जा सके कि ये दो विचार—एक क्षेत्र को उसके कर के पैसे को रखने का अधिकार देने और इसे एकत्र करने के लिए एक मजबूत स्थानीय कार्यालय बनाने का विचार—वास्तविक दुनिया में एक साथ कैसे काम करते हैं। शोधकर्ताओं ने एक विशिष्ट प्रकार के कर पर ध्यान दिया जिसे सेवाओं पर बिक्री कर (sales tax on services) कहा जाता है, जो बिजली के बिलों, रेस्तरां के भोजन और पेशेवर शुल्कों जैसी चीजों पर लगाया जाता है। कई वर्षों तक, संघीय सरकार प्रांतों की ओर से इस कर को एकत्र करती रही। लेकिन 2010 में, देश के संविधान में बदलाव किया गया ताकि प्रांतों को इस कर को स्वयं एकत्र करने का अधिकार दिया जा सके। इसके बाद, 2013 में, खैबर पख्तूनख्वा प्रांत ने इस काम को संभालने के लिए अपना समर्पित कर कार्यालय, 'खैबर पख्तूनख्वा राजस्व प्राधिकरण' बनाकर एक और कदम उठाया। शोधकर्ता यह जानना चाहते थे कि क्या केवल प्रांत को कर एकत्र करने का अधिकार देना ही पर्याप्त था, या इस नए, विशेष कार्यालय का निर्माण ही सफलता की असली कुंजी थी। उन्होंने बीस-पांच वर्षों के वित्तीय रिकॉर्ड का विश्लेषण किया, वर्ष 2000 से 2025 तक, ताकि यह पता लगाया जा सके कि इन सुधारों को लागू करते समय कर संग्रह में समय के साथ कैसे बदलाव आया।

अध्ययन में पाया गया कि विशेष कर कार्यालय का निर्माण एक प्रमुख मोड़ था। 2013 में नए प्राधिकरण द्वारा अपना काम शुरू करने के बाद, प्रांत द्वारा एकत्र किए गए बिक्री कर की राशि में उल्लेखनीय वृद्धि हुई। शोधकर्ताओं ने देखा कि इस नए कार्यालय ने केवल पैसा एकत्र करने से कहीं अधिक काम किया; इसने उन सेवाओं की सूची का विस्तार किया जिन पर कर लगाया जा सकता था, करों के लिए पंजीकरण कराने के तरीके में सुधार किया, और आधुनिक तकनीक का उपयोग किया ताकि नागरिकों के लिए अपना बकाया भुगतान करना आसान हो सके। इस समर्पित, सक्षम संस्थान की उपस्थिति ने प्रांत की राजस्व जुटाने की क्षमता में एक स्पष्ट और स्थायी अंतर पैदा किया। डेटा ने दिखाया कि जब एक स्थानीय सरकार के पास कर प्रणाली को प्रबंधित करने के लिए एक मजबूत, पेशेवर टीम होती है, तो परिणाम उस प्रणाली की तुलना में बहुत बेहतर होते हैं जो एक दूरस्थ केंद्रीय प्राधिकरण द्वारा चलाई जाती है, जो स्थानीय स्थितियों को नहीं समझ पाता।

हालांकि, अध्ययन ने राजकोषीय स्वायत्तता (fiscal autonomy) के विचार के संबंध में एक आश्चर्यजनक और विरोधाभासी परिणाम भी उजागर किया। शोधकर्ताओं ने मापा कि एक प्रांत के कुल धन का कितना हिस्सा उसके अपने कर संग्रह से आता है बनाम कितना हिस्सा केंद्र सरकार से मिलने वाले हस्तांतरण से आता है। उन्होंने पाया कि जैसे-जैसे प्रांत केंद्र सरकार से भेजे गए धन पर अधिक निर्भर होता गया, उसकी स्वयं की कर एकत्र करने की क्षमता वास्तव में कमजोर होती गई। इसका मतलब यह नहीं है कि केंद्र सरकार से पैसा प्राप्त करना बुरा है, बल्कि यह कि यह एक ऐसी स्थिति पैदा कर सकता है जहाँ स्थानीय सरकार को अपने स्वयं के कर एकत्र करने के लिए एक मजबूत प्रणाली बनाने की कम आवश्यकता महसूस होती है। अध्ययन सुझाव देता है कि यदि कोई प्रांत केंद्र से मिलने वाली सहायता पर बहुत अधिक निर्भर है, तो वह अपने स्वयं के राजस्व को जुटाने के लिए आवश्यक कठिन, कुशल प्रणालियों को विकसित करने की प्रेरणा खो सकता है। दूसरे शब्दों में, कर एकत्र करने का अधिकार होना ही पर्याप्त नहीं है यदि स्थानीय सरकार वित्तीय रूप से इतनी स्वतंत्र नहीं है कि उसे संग्रह करने के कठिन कार्य को करने की आवश्यकता महसूस हो।

शोधकर्ताओं ने निष्कर्ष निकाला कि प्रांत के लिए आगे का सबसे प्रभावी मार्ग केवल कर एकत्र करने का कानूनी अधिकार प्राप्त करना नहीं है, बल्कि उन लोगों और प्रणालियों में भारी निवेश करना है जो संग्रह करते हैं। उन्होंने तर्क दिया कि एक सक्षम, स्वतंत्र और अच्छी तरह से प्रशिक्षित स्थानीय प्राधिकरण का निर्माण किए बिना केवल कर संग्रह की जिम्मेदारी सौंप देना सफलता की ओर नहीं ले जाएगा। अध्ययन इस बात पर जोर देता है कि प्रांत को अपने कर कार्यालय को आधुनिक बनाने, अपने कर्मचारियों को प्रशिक्षित करने और समस्याओं को खोजने व ठीक करने के लिए डेटा का उपयोग करने में निरंतर प्रयास करने की आवश्यकता है। यह यह भी सुझाव देता है कि प्रांत को केंद्र सरकार के हस्तांतरण पर अपनी भारी निर्भरता को कम करने के लिए काम करना चाहिए, क्योंकि यह निर्भरता स्थानीय कर संग्रह में सुधार करने के प्रोत्साहन को कम कर सकती है। अपनी संस्थागत क्षमता को मजबूत करके और यह सुनिश्चित करके कि उसका कर कार्यालय अस्थायी कर्मचारियों के बजाय विशेषज्ञों द्वारा चलाया जाता है, प्रांत अपने भविष्य के लिए आय का एक अधिक स्थिर और बढ़ता हुआ स्रोत सुरक्षित कर सकता है। ये निष्कर्ष एक अनुस्मारक के रूप में कार्य करते हैं कि सार्वजनिक वित्त की दुनिया में, संस्था की ताकत उतनी ही मायने रखती है जितनी कि वह कानून जो उसे बनाता है।