Institutional Decentralization, Fiscal Decentralization, and Sales Tax on Services Collection: Evidence from Khyber Pakhtunkhwa, Pakistan

En la compleja maquinaria de una nación moderna, el gobierno necesita dinero para construir carreteras, dirigir escuelas y mantener las luces encendidas. Este dinero proviene en gran medida de los impuestos, y cómo un país decide quién recauda esos impuestos y quién conserva ese dinero es una cuestión de profunda importancia. En un país grande como Pakistán, la pregunta es si el gobierno central debe recaudar todos los impuestos y repartir las participaciones a las regiones, o si se debe confiar en que las regiones recauden sus propios impuestos y conserven lo que ganan. Este es el corazón de la descentralización fiscal, un concepto donde los gobiernos locales reciben más poder y dinero para gestionar sus propios asuntos. La teoría sugiere que cuando los líderes locales están más cerca de las personas a las que sirven, pueden diseñar mejores reglas fiscales que se ajusten a las necesidades locales, lo que genera más confianza y más dinero recaudado. Sin embargo, hay una segunda pieza del rompecabezas, a menudo pasada por alto: las personas y las oficinas que realmente realizan la recaudación. Darle a una región el derecho a recaudar impuestos es una cosa; darle una oficina capacitada, bien equipada e independiente para hacer el trabajo es otra. Sin las herramientas adecuadas y el personal capacitado, incluso las mejores leyes pueden fallar al intentar atraer los ingresos que una región necesita para prosperar.

Un estudio reciente se centró en la provincia de Khyber Pakhtunkhwa, en Pakistán, para observar cómo estas dos ideas —dar a una región el derecho a conservar su dinero de impuestos y construir una oficina local sólida para recaudarlo— funcionan juntas en el mundo real. Los investigadores analizaron un tipo específico de impuesto llamado impuesto sobre las ventas de servicios, que se cobra sobre cosas como las facturas de electricidad, las comidas en restaurantes y los honorarios profesionales. Durante muchos años, el gobierno federal recaudó este impuesto en nombre de las provincias. Pero en 2010, la constitución del país cambió para dar a las provincias el derecho a recaudar este impuesto por sí mismas. Luego, en 2013, la provincia de Khyber Pakhtunkhwa dio un paso más al crear su propia oficina fiscal dedicada, la Autoridad de Ingresos de Khyber Pakhtunkhwa, para encargarse de la tarea. Los investigadores querían saber si el simple hecho de dar a la provincia el derecho a recaudar el impuesto era suficiente, o si la creación de esta nueva y especializada oficina era la verdadera clave del éxito. Analizaron veinticinco años de registros financieros, desde el año 2000 hasta el 2025, para rastrear cómo cambió la recaudación de impuestos a lo largo del tiempo a medida que se implementaban estas reformas.

El estudio encontró que la creación de la oficina fiscal especializada fue un punto de inflexión importante. Después de que la nueva autoridad comenzara su labor en 2013, la cantidad de impuesto sobre las ventas recaudado por la provincia creció significamente. Los investigadores observaron que esta nueva oficina hizo más que solo recaudar dinero; amplió la lista de servicios que podían ser gravados, mejoró la forma en que las personas se registraban para pagar impuestos y utilizó tecnología moderna para facilitar que los ciudadanos pagaran lo que debían. La presencia de esta institución dedicada y capaz marcó una diferencia clara y duradera en la capacidad de la provincia para reunir ingresos. Los datos mostraron que cuando un gobierno local tiene un equipo sólido y profesional para gestionar el sistema tributario, los resultados son mucho mejores que cuando el sistema es dirigido por una autoridad central distante que puede no comprender las condiciones locales.

Sin embargo, el estudio también descubrió un resultado sorprendente y contraintuitivo respecto a la idea de la autonomía fiscal. Los investigadores midieron qué parte del dinero total de una provincia provenía de su propia recaudación de impuestos frente a qué parte provenía de las transferencias del gobierno central. Encontraron que, a medida que la provincia se volvía más dependiente del dinero enviado desde el gobierno central, su propia capacidad para recaudar impuestos en realidad se debilitaba. Esto no significa que recibir dinero del gobierno central sea malo, sino que puede crear una situación en la que el gobierno local sienta menos presión para construir un sistema sólido para recaudar sus propios impuestos. El estudio sugiere que si una provincia depende demasiado de las ayudas del centro, puede perder la motivación para desarrollar los sistemas difíciles y eficientes necesarios para obtener sus propios ingresos. En otras palabras, tener el derecho a recaudar impuestos no es suficiente si el gobierno local no es financieramente lo suficientemente independiente como para sentir la necesidad de realizar el arduo trabajo de la recaudación.

Los investigadores concluyeron que el camino más eficaz hacia adelante para la provincia no es solo tener el derecho legal de recaudar impuestos, sino invertir fuertemente en las personas y los sistemas que realizan la recaudación. Argumentaron que el simple hecho de entregar la responsabilidad de la recaudación de impuestos sin construir una autoridad local capaz, independiente y bien entrenada no conduciría al éxito. El estudio señala que la provincia necesita continuar modernizando su oficina de impuestos, capacitando a su personal y utilizando datos para encontrar y solucionar problemas. También sugiere que la provincia debería trabajar para reducir su fuerte dependencia de las transferencias del gobierno central, ya que esta dependencia puede adormecer el incentivo para mejorar la recaudación de impuestos local. Al fortalecer su propia capacidad institucional y asegurar que su oficina de impuestos sea gestionada por expertos en lugar de personal temporal, la provincia puede asegurar una fuente de ingresos más estable y creciente para su futuro. Los hallazgos sirven como un recordatorio de que, en el mundo de las finanzas públicas, la fuerza de la institución importa tanto como la ley que la crea.