Institutional Decentralization, Fiscal Decentralization, and Sales Tax on Services Collection: Evidence from Khyber Pakhtunkhwa, Pakistan

In de complexe machinerie van een moderne natie heeft de overheid geld nodig om wegen aan te leggen, scholen te runnen en de lichten aan te houden. Dit geld komt grotendeels uit belastingen, en hoe een land beslist wie die belastingen int en wie dat geld behoudt, is een vraag van diepgaand belang. In een groot land als Pakistan is de vraag of de centrale overheid alle belastingen moet innen en vervolgens delen aan de regio's moet uitkeren, of dat de regio's erop moeten worden vertrouwd om hun eigen belastingen te innen en te houden wat ze verdienen. Dit is de kern van fiscale decentralisatie, een concept waarbij lokale overheden meer macht en geld krijgen om hun eigen zaken te beheren. De theorie suggere houdt in dat wanneer lokale leiders dichter bij de mensen staan die zij dienen, zij betere belastingregels kunnen ontwerpen die passen bij de lokale behoeften, wat leidt tot meer vertrouwen en meer geïnde gelden. Er is echter een tweede, vaak over het hoofd gezien onderdeel van de puzzel: de mensen en de kantoren die daadwerkelijk de inning uitvoeren. Een regio het recht geven om belastingen te innen is één ding; het geven van een deskundig, goed uitgerust en onafhankelijk kantoor om de klus te klaren is iets heel anders. Zonder de juiste instrumenten en getraind personeel kunnen zelfs de beste wetten er niet in slagen de inkomsten binnen te halen die een regio nodig heeft om te floreren.

Een recente studie richtte zich op de provincie Khyber Pakhtunkhwa in Pakistan om te zien hoe deze twee ideeën — een regio het recht geven om haar eigen belastinggeld te houden en het opbouwen van een sterk lokaal kantoor om dit te innen — samenwerken in de echte wereld. De onderzoekers keken naar een specifiek type belasting, namelijk de omzetbelasting op diensten, die wordt geheven over zaken zoals elektriciteitsrekeningen, maaltijden in restaurants en professionele honoraria. Jarenlang heeft de federale overheid deze belasting namens de provincies geïnd. Maar in 2010 werd de grondwet van het land gewijzigd, waardoor de provincies het recht kregen om deze belasting zelf te innen. Vervolgens nam de provincie Khyber Pakhtunkhwa in 2013 een verdere stap door een eigen toegewijd belastingkantoor op te richten, de Khyber Pakhtunkhwa Revenue Authority, om de taak af te handelen. De onderzoekers wilden weten of het simpelweg geven van het recht aan de provincie om de belasting te innen voldoende was, of dat de oprichting van dit nieuwe, gespecialiseerde kantoor de werkelijke sleutel tot succes was. Zij analyseerden vijftig jaar aan financiële gegevens, van het jaar 2000 tot 2025, om te traceren hoe de belastinginning in de loop der tijd veranderde naarmate deze hervormingen werden doorgevoerd.

De studie toonde aan dat de oprichting van het gespecialiseerde belastingkantoor een belangrijk keerpunt was. Nadat de nieuwe autoriteit in 2013 haar werk begon, groeide het bedrag aan geïnde omzetbelasting door de provincie aanzienlijk. De onderzoekers observeerden dat dit nieuwe kantoor meer deed dan alleen geld innen; het breidde de lijst van belastbare diensten uit, verbeterde de manier waarop mensen zich voor belastingen registreerden en maakte gebruik van moderne technologie om het voor burgers gemakkelijker te maken om hun verschuldigde bedragen te betalen. De aanwezigheid van deze toegewijde, capabele instelling maakte een duidelijk en blijvend verschil in het vermogen van de provincie om inkomsten te genereren. De gegevens toonden aan dat wanneer een lokale overheid een sterk, professioneel team heeft om het belastingsysteem te beheren, de resultaten veel beter zijn dan wanneer het systeem wordt gerund door een verre centrale autoriteit die de lokale omstandigheden mogelijk niet begrijpt.

De studie bracht echter ook een verrassend en tegenintuïtief resultaat aan het licht met betrekking tot het idee van fiscale autonomie. De onderzoekers maten hoeveel van het totale geld van een provincie afkomstig was uit de eigen belastinginning versus hoeveel afkomstig was van overdrachten van de centrale overheid. Zij ontdekten dat naarmate de provincie afhankelijker werd van geld dat door de centrale overheid werd gestuurd, haar eigen vermogen om belastingen te innen juist verzwakte. Dit betekent niet dat het ontvangen van geld van de centrale overheid slecht is, maar het kan eerder een situatie creëren waarin de lokale overheid minder druk voelt om een sterk systeem voor het innen van haar eigen belastingen op te bouwen. De studie suggereert dat als een provincie te zwaar leunt op toelagen van het centrum, zij de motivatie kan verliezen om de moeilijke, efficiënte systemen te ontwikkelen die nodig zijn om haar eigen inkomsten te innen. Met andere woorden: het hebben van het recht om belastingen te innen is niet genoeg als de lokale overheid niet financieel onafhankelijker is om de noodzaak te voelen voor het zware werk van de inning.

De onderzoekers concludeerden dat de meest effectieve weg voorwaarts voor de provincie niet alleen het hebben van het juridische recht om belastingen te innen is, maar het zwaar investeren in de mensen en systemen die de inning uitvoeren. Zij voerden aan dat het simpelweg overdragen van de verantwoordelijkheid voor belastinginning zonder het opbouwen van een bekwaam, onafhankelijk en goed getraind lokaal gezag, niet tot succes zou leiden. De studie wijst erop dat de provincie haar belastingkantoor moet blijven moderniseren, haar personeel moet trainen en data moet gebruiken om problemen te vinden en op te lossen. Het suggereert ook dat de provincie moet werken aan het verminderen van haar zware afhankelijkheid van overdrachten van de centrale overheid, aangezien deze afhankelijkheid de prikkel om de lokale belastinginning te verbeteren kan dempen. Door haar eigen institutionele capaciteit te versterken en ervoor te zorgen dat haar belastingkantoor wordt gerund door experts in plaats van tijdelijk personeel, kan de provincie een stabielere en groeiende bron van inkomsten voor haar toekomst veiligstellen. De bevindingen dienen als een herinnering dat in de wereld van de publieke financiën de kracht van de instelling net zo belangrijk is als de wet die haar creëert.