A Green--Golden Rule for Climate Policy
이 논문은 허용 가능한 공공 적자를 탄소의 사회적 비용으로 가치화된 온실가스 배출량의 측정 가능한 감축량과 연계함으로써, 전통적인 투자 기반 재정 준칙의 운영상 결함을 극복하고 현재의 차입을 세대 간 기후 혜택과 일치시키는 기후 정책을 위한 "녹색-황금률"을 제안한다.
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기후 정책은 고질적인 역설에 직면해 있다. 즉, 행동의 비용은 오늘 지불되는 반면, 그 혜택은 주로 미래 세대에게 도착한다는 점이다. 이러한 시점의 불일치는 정치적, 경제적 딜레마를 낳는다. 현재의 유권자들의 즉각적인 요구에 자연스럽게 집중하는 정부는 수십 년 후에나 결실을 맺을 조치에 막대한 자금을 투입하는 것을 주저하곤 한다. 공공 부채는 이 문제에 대한 잠재적인 해결책을 제시한다. 오늘 돈을 빌려 기후 행동에 자금을 지원함으로써, 정부는 재정적 부담을 미래로 넘겨, 결국 깨끗한 공기와 안정적인 기온을 누리게 될 세대와 지불 시점을 일치시킬 수 있다. 이론적으로, 이는 기후 정책을 시간적으로 더 공정하게 만든다.
그러나 대부분의 국가는 정부가 너무 많은 돈을 빌리는 것을 방지하기 위한 엄격한 규칙을 가지고 있다. 이러한 재정 규칙은 지도자들이 미래를 희생하면서 단기적인 인기를 위해 과도하게 지출하는 것을 막기 위해 설계되었다. 불행히도, 이와 동일한 규칙들이 기후 행동에 필요한 부채를 조달하는 데 오히려 걸림돌이 되는 경우가 많다. 이 문제에 대한 표준적인 해결책은 도로 건설이나 학교 설립과 같은 장기적 투자에 정부가 자유롭게 자금을 빌릴 수 있도록 허용하면서도, 일상적인 지출에 대한 차입은 제한하는 공공 재정의 '황금률(golden rule)'이다. 하지만 이 전통적인 규칙은 실제 적용에서 치명적인 결함을 가지고 있다. 즉, 무엇이 장기적 투자인지 정의하는 것이 매우 어렵다는 점이다. 이 정의가 모호하기 때문에, 정부는 '창조적 회계'라고 불리는 관행을 통해 일반적인 지출을 투자로 재분류하여 차입 제한을 손쉽게 우회할 수 있다. 이러한 모호함은 황금률을 신뢰할 수 없게 만들었다.
포츠담 기후 영향 연구소(Potsdam Institute for Climate Impact Research)와 포츠담 대학교 연구진은 '그린-골든 룰(green–golden rule)'이라 불리는 새로운 접근 방식을 제안했다. 연구진은 투자의 유형이나 지출된 금액으로 투자를 정의하는 대신, 실제 달성된 결과, 즉 온실가스 감축량에 차입 능력을 직접 연결한다. 연구진은 건물이나 다리와 달리, 대기 중에서 제거된 탄소의 양은 정확하고 측정 가능한 수치라는 점을 강조한다. 이산화탄소 1톤은 다른 어떤 1톤과도 동일하며, 이는 완벽하게 균일한 자산이다.
그들의 제안의 핵심은 단순하면서도 급진적이다. 이 새로운 규칙에 따르면, 정부는 성공적으로 감축한 탄소 배출량 1톤당 특정 금액을 빌릴 수 있는 권한을 갖게 된다. 그 차입 능력의 가치는 각 톤의 배출이 초래하는 경제적 피해를 추정하는 수치인 '탄소의 사회적 비용(social cost of carbon)'에 의해 설정된다. 만약 정부가 배출량을 줄인다면, 그 감소분을 위해 돈을 빌릴 권리를 얻게 된다. 결정적으로, 배출량이 감소하고 차입 한도가 해제되면, 정부는 그 빌린 돈을 추가적인 기후 프로젝트나 교육, 의료 등 원하는 곳 어디에나 사용할 수 있다. 이 규칙은 방법론이 아닌 결과를 보상한다.
연구진은 정부가 의사결정을 내리는 방식에 대한 이론적 모델을 사용하여 이 아이디어를 테스트했다. 연구진은 정부가 실제 배출량 감소에 근거하여 차입할 수 있게 되면, 자연스럽게 가장 효율적인 경로를 선택한다는 것을 발견했다. 차입 한도가 프로젝트의 비용이 아닌 달성된 혜택에 묶여 있기 때문에, 정부는 탄소를 줄이는 가장 저렴한 방법을 찾도록 유도된다. 만약 어떤 프로젝트가 혜택에 비해 너무 비싸다면, 그 프로젝트는 충분한 차입 능력을 창출하지 못해 실효성이 없게 될 것이다. 이는 재정적 규율과 기후 효율성이 서로 충돌하는 대신 함께 작동하게 만드는 자기 교정 시스템을 만든다. 이 모델은 이 규칙이 복잡한 감독이나 사례별 승인 없이도, 현재에 편향된 정부조차 미래를 위한 올바른 선택을 하도록 안내할 수 있음을 보여준다.
이 팀은 이 규칙이 현실 세계에서 어떻게 작동할지 확인하기 위해 유럽연합(EU)과 독일에 적용했다. 그들은 탄소의 사회적 비용을 1톤당 200유로로 가정했다. 이 가정하에, 만약 EU가 운송 및 건물 부문의 탄소 가격을 톤당 200유로로 인상한다면, 그린-골든 룰은 유럽연합 전체를 위해 연간 약 720억 유로의 추가 적자를 정당화할 것이다. 독일만의 경우, 동일한 가격을 적용하면 매년 약 240억 유로의 추가 차입 공간이 확보된다. 이 수치는 EU 전체 경제 생산량의 약 0.4%, 독일 경제 생산량의 0.56%에 해당한다. 연구진은 이 돈이 배출량 감소가 실제로 달성된다는 전제하에, 사용처에 대한 아무런 제약이 없을 것임을 강조한다.
또한 연구팀은 이 규칙을 구현하는 두 가지 방법을 탐구했다. 한 가지 버전인 '수량 규칙(quantity rule)'은 기준 시나리오와 비교하여 정확히 감축된 탄소 배출량에 근거하여 차입 한도를 계산한다. 이는 정책 선택의 유연성을 제공하지만, 아무런 조치가 없었을 때의 배출량이 얼마였을지에 대한 어려운 계산을 필요로 한다. 두 번째 버전인 '가격 규칙(price rule)'은 차입 한도를 탄소 가격에 직접 연결한다. 이는 복잡한 미래 배출량 추정치 대신 명확한 가격 신호에 의존하기 때문에 관리가 더 용이하지만, 규제와 같은 비가격적 도구를 사용하는 정부의 능력을 제한한다. 연구진은 두 버전 모두 작동할 수 있지만, 가격 규칙이 구현을 위한 더 간단한 경로를 제공한다고 밝혔다.
저자들은 자신들의 연구 결과가 특히 탄소에 부여된 가치와 경제의 가격 변화 대응성에 관한 특정 가정들에 의존하고 있다는 점을 주의 깊게 언급했다. 또한, 차입 가능 규모는 국제적 협력에 크게 좌우된다는 점도 지적했다. 만약 한 국가가 다른 국가들이 행동하지 않는 상황에서 단독으로 행동한다면, 그 행동의 혜택은 탄소가 다른 국가로 이동하여 배출량이 옮겨지는 '탄소 누출(carbon leakage)' 현상에 의해 희석되어, 결과적으로 차입 권한의 실질적 가치가 줄어들 수 있다. 그럼에도 불구하고, 이 연구는 탄소 국경세와 같은 국제적 메커니즘이 개발되고 있는 EU와 같은 지역에서, 그린-골든 룰이 높은 탄소 가격에 대한 정치적 저항을 극복할 강력한 도구가 될 수 있음을 시사한다.
지출된 금액이 아니라 달성된 성과에 초점을 맞춤으로써, 이 제안은 기존의 재정 규칙을 괴롭혀온 운영상의 문제를 해결하고자 한다. 이는 조작이 불가능한 수치인 '대기 중에서 실제로 제거된 탄소량'을 사용함으로써, 창조적 회계가 허용하는 모호함을 제거한다. 연구진은 이 접근 방식이 재정적 책임과 시급한 기후 행동의 필요성을 화해시키는 방법이라고 결론짓는다. 즉, 정책을 제약하던 부채를 정책을 가능하게 하는 자원으로 바꾸는 것이다. 그 결과, 정부는 옳은 일을 함으로써 보상을 받게 되며, 그 옳은 일에 드는 비용은 그 혜택을 물려받을 세대와 공정하게 공유된다.
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