A Green--Golden Rule for Climate Policy
Este artículo propone una "regla verde-dorada" para la política climática que vincula los déficits públicos admisibles con la reducción mensurable de las emisiones de gases de efecto invernadero valoradas al costo social del carbono, superando así las fallas operativas de las reglas fiscales tradicionales basadas en la inversión y alineando el endeudamiento actual con los beneficios climáticos intergeneracionales.
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La política climática enfrenta una paradoja obstinada: los costes de la acción se pagan hoy, mientras que los beneficios de un clima estable llegan principalmente para las generaciones futuras. Este desajuste temporal crea un dilema político y económico. Los gobiernos, naturalmente centrados en las necesidades inmediatas de los votantes actuales, suelen dudar antes de gastar cuantiosamente en medidas que darán sus frutos décadas después. La deuda pública ofrece una solución potencial a este problema. Al endeudarse hoy para financiar la acción climática, un gobierno puede desplazar la carga financiera hacia adelante, alineando el pago con la generación que eventualmente disfrutará del aire más limpio y las temperaturas estables. En teoría, esto hace que la política climática sea más justa a través del tiempo.
Sin embargo, la mayoría de los países tienen reglas estrictas para evitar que los gobiernos se endeuden demasiado. Estas reglas fiscales están diseñadas para evitar que los líderes gasten en exceso en busca de popularidad a corto plazo a expensas del futuro. Desafortunadamente, estas mismas reglas a menudo bloquean la deuda necesaria para financiar la acción climática. El arreglo estándar para este problema es la "regla de oro" de las finanzas públicas, que permite a los gobiernos endeudarse libremente para inversiones a largo plazo como la construcción de carreteras o escuelas, mientras sigue limitando el endeudamiento para el gasto corriente. Pero esta regla tradicional tiene un fallo fatal en la práctica: es increíblemente difícil definir exactamente qué cuenta como una inversión a largo plazo. Debido a que la definición es difusa, los gobiernos pueden fácilmente reclasificar el gasto ordinario como inversión para eludir los límites de endeudamiento, una práctica conocida como "contabilidad creativa". Esta ambigüedad ha hecho que la regla de oro sea poco fiable.
Un equipo de investigadores del Instituto Potsdam para la Investigación del Impacto Climático y la Universidad de Potsdam ha propuesto un nuevo enfoque llamado la "regla oro verde". En lugar de intentar definir la inversión por el tipo de proyecto o el dinero gastado, su regla vincula el poder de endeudamiento directamente al resultado real logrado: la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Los investigadores argumentan que, a diferencia de un edificio o un puente, que pueden ser difíciles de categorizar, la cantidad de carbono extraído de la atmósfera es una cantidad precisa y mensurable. Una tonelada de dióxido de carbono es idéntica a cualquier otra tonelada, lo que la convierte en un activo perfectamente uniforme.
El núcleo de su propuesta es simple pero radical. Bajo esta nueva regla, a un gobierno se le permitiría endeudarse una cantidad específica de dinero por cada tonelada de emisiones de carbono que reduzca con éxito. El valor de ese poder de endeudamiento se establecería mediante el "coste social del carbono", una cifra que estima el daño económico causado por cada tonelada de emisiones. Si un gobierno reduce las emisiones, gana el derecho a endeudarse para pagar esa reducción. Crucialmente, una vez que las emisiones se han reducido y el límite de endeudamiento se ha desbloqueado, el gobierno puede gastar ese dinero prestado en cualquier cosa que elija, ya sean más proyectos climáticos, educación o salud. La regla premia el resultado, no el método específico utilizado para lograrlo.
Los investigadores probaron esta idea utilizando un modelo teórico de cómo los gobiernos toman decisiones. Encontraron que cuando a un gobierno se le permite endeudarse basándose en la reducción real de emisiones, este elige naturalmente la vía más eficiente. Debido a que el límite de endeudamiento está vinculado al beneficio logrado y no al coste del proyecto, los gobiernos se ven incentivados a encontrar las formas más baratas de reducir las emisiones. Si un proyecto es demasiado costoso para que valga la pena el beneficio, simplemente no generará suficiente capacidad de endeudamiento para que resulte rentable. Esto crea un sistema autocorregible donde la disciplina fiscal y la eficiencia climática trabajan juntas en lugar de enfrentarse. El modelo muestra que esta regla puede guiar a un gobierno, incluso a uno sesgado hacia el presente, a tomar las decisiones correctas para el futuro sin necesidad de una supervisión compleja o aprobaciones caso por caso.
Para ver cómo funcionaría esto en el mundo real, el equipo aplicó su regla a la Unión Europea y a Alemania. Supusieron un valor para el coste social del carbono de 200 euros por tonelada. Bajo este supuesto, si la UE aumentara el precio del carbono en los sectores del transporte y la edificación a 200 euros por tonelada, la regla oro verde justificaría un déficit anual adicional de unos 72.000 millones de euros para toda la Unión Europea. Para Alemania por sí sola, el mismo precio desbloquearía unos 24.000 millones de euros en espacio de endeudamiento adicional cada año. Estas cifras representan aproximadamente el 0,4 por ciento de la producción económica total de la UE y el 0,56 por ciento de la de Alemania. Los investigadores enfatizan que este dinero vendría sin condiciones respecto a cómo se gasta, siempre que las reducciones de emisiones se logren realmente.
El estudio también exploró dos formas de implementar esta regla. Una versión, la regla de cantidad, calcularía los límites de endeudamiento basándose en el número exacto de toneladas de emisiones reducidas en comparación con un escenario base. Esto ofrece flexibilidad para elegir qué políticas utilizar, pero requiere un cálculo difícil de cuáles habrían sido las emisiones sin ninguna acción. La segunda versión, la regla de precio, vincula los límites de endeudamiento directamente al precio del carbono. Esto es más fácil de administrar porque depende de una señal de precio clara en lugar de estimaciones complejas de emisiones futuras, aunque limita la capacidad del gobierno para usar herramientas no basadas en precios, como las regulaciones. Los investigadores encontraron que ambas versiones podrían funcionar, pero la regla de precio ofrece un camino más directo para la implementación.
Los autores advierten cuidadosamente que sus hallazgos dependen de supuestos específicos, particularmente respecto al valor otorgado al carbono y la capacidad de respuesta de la economía a los cambios de precios. También señalan que el tamaño del margen de endeudamiento depende en gran medida de la cooperación internacional. Si un país actúa solo mientras otros no lo hacen, los beneficios de sus acciones podrían verse diluidos por la "fuga de carbono", donde las emisiones simplemente se trasladan a otros países, reduciendo el valor efectivo de las reducciones. En tales casos, la capacidad de endeudamiento otorgada por la regla sería menor. No obstante, el estudio sugiere que para regiones como la UE, donde se están desarrollando mecanismos internacionales como los impuestos al carbono en frontera, la regla oro verde podría proporcionar una herramienta poderosa para superar la resistencia política a los precios altos del carbono.
Al cambiar el enfoque de lo que se gasta a lo que se logra, esta propuesta intenta resolver el problema operativo que ha plagado a las reglas fiscales anteriores. Elimina la ambigüedad que permite la contabilidad creativa al utilizar una cantidad que es imposible de falsificar: la cantidad real de carbono extraído de la atmósfera. Los investigadores concluyen que este enfoque ofrece una forma de reconciliar la necesidad de responsabilidad fiscal con la urgente necesidad de acción climática, convirtiendo la deuda que usualmente restringe la política en un recurso que la habilita. El resultado es un sistema donde el gobierno es recompensado por hacer lo correcto, y el coste de hacer lo correcto es compartido de manera justa con las generaciones que heredarán los beneficios.
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