A Green--Golden Rule for Climate Policy
Ce document propose une « règle vert-or » pour la politique climatique qui lie les déficits publics admissibles à la réduction mesurable des émissions de gaz à effet de serre valorisée au coût social du carbone, surmontant ainsi les failles opérationnelles des règles budgétaires traditionnelles fondées sur l'investissement tout en alignant l'emprunt actuel sur les bénéfices climatiques intergénérationnels.
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La politique climatique est confrontée à un paradoxe tenace : les coûts de l'action sont payés aujourd'hui, tandis que les bénéfices d'un climat stable arrivent principalement pour les générations futures. Ce décalage temporel crée un dilemme politique et économique. Les gouvernements, naturellement concentrés sur les besoins immédiats des électeurs actuels, hésitent souvent à dépenser massivement pour des mesures qui ne porteront leurs fruits que des décennies plus tard. La dette publique offre une solution potentielle à ce problème. En empruntant de l'argent aujourd'hui pour financer l'action climatique, un gouvernement peut transférer la charge financière vers l'avant, alignant ainsi le paiement avec la génération qui bénéficiera finalement de l'air plus pur et de températures stables. En théorie, cela rend la politique climatique plus équitable à travers le temps.
Cependant, la plupart des pays ont des règles strictes pour empêcher les gouvernements d'emprunter trop. Ces règles budgétaires sont conçues pour empêcher les dirigeants de trop dépenser pour la popularité à court terme au détriment de l'avenir. Malheureusement, ces mêmes règles bloquent souvent la dette nécessaire pour financer l'action climatique. Le remède standard à ce problème est la « règle d'or » des finances publiques, qui permet aux gouvernements d'emprunter librement pour des investissements à long terme comme la construction de routes ou d'écoles, tout en limitant l'emprunt pour les dépenses courantes. Mais cette règle traditionnelle présente une faille fatale en pratique : il est extrêmement difficile de définir précisément ce qui constitue un investissement à long terme. Parce que la définition est floue, les gouvernements peuvent facilement requalifier des dépenses ordinaires en investissements pour contourner les limites d'emprunt, une pratique connue sous le nom de « comptabilité créative ». Cette ambiguïté a rendu la règle d'or peu fiable.
Une équipe de chercheurs du l'Institut de recherche sur l'impact climatique de Potsdam et de l'Université de Potsdam a proposé une nouvelle approche appelée la « règle d'or verte ». Au lieu d'essayer de définir l'investissement par le type de projet ou l'argent dépensé, leur règle lie le pouvoir d'emprunt directement au résultat réel obtenu : la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les chercheurs soutiennent qu'à l'inverse d'un bâtiment ou d'un pont, qui peuvent être difficiles à catégoriser, la quantité de carbone retirée de l'atmosphère est une quantité précise et mesurable. Une tonne de dioxyde de carbone est identique à n'importe quelle autre tonne, ce qui en fait un actif parfaitement uniforme.
Le cœur de leur proposition est simple mais radical. Sous cette nouvelle règle, un gouvernement serait autorisé à emprunter un montant spécifique pour chaque tonne d'émissions de carbone qu'il réduit avec succès. La valeur de ce pouvoir d'emprunt serait fixée par le « coût social du carbone », un chiffre qui estime les dommages économiques causés par chaque tonne d'émissions. Si un gouvernement réduit les émissions, il gagne le droit d'emprunter de l'argent pour payer cette réduction. Crucialement, une fois que les émissions sont réduites et que la limite d'emprunt est débloquée, le gouvernement peut dépenser cet argent emprunté pour ce qu'il veut — que ce soit davantage de projets climatiques, l'éducation ou la santé. La règle récompense le résultat, et non la méthode spécifique utilisée pour y parvenir.
Les chercheurs ont testé cette idée à l'aide d'un modèle théorique de prise de décision gouvernementale. Ils ont constaté que lorsqu'un gouvernement est autorisé à emprunter en fonction de la réduction réelle des émissions, il choisit naturellement la voie la plus efficace. Parce que la limite d'emprunt est liée au bénéfice réalisé plutôt qu'au coût du projet, les gouvernements sont incités à trouver les moyens les moins coûteux de réduire les émissions. Si un projet est trop coûteux par rapport au bénéfice escompté, il ne générera tout simplement pas assez de pouvoir d'emprunt pour être rentable. Cela crée un système autocorrecteur où la discipline fiscale et l'efficacité climatique travaillent ensemble plutôt que de s'affronter. Le modèle montre que cette règle peut guider un gouvernement, même un gouvernement biaisé vers le présent, vers les bons choix pour l'avenir sans nécessiter une surveillance complexe ou des approbations au cas par cas.
Pour voir comment cela fonctionnerait dans le monde réel, l'équipe a appliqué sa règle à l'Union européenne et à l'Allemagne. Ils ont supposé une valeur pour le coût social du carbone de 200 euros par tonne. Sous cette hypothèse, si l'UE augmentait le prix du carbone dans les secteurs du transport et du bâtiment à 200 euros par tonne, la règle d'or verte justifierait un déficit annuel supplémentaire d'environ 72 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Union européenne. Pour l'Allemagne seule, ce même prix débloquerait environ 24 milliards d'euros d'espace d'emprunt supplémentaire chaque année. Ces chiffres représentent environ 0,4 % de la production économique totale de l'UE et 0,56 % de celle de l'Allemagne. Les chercheurs soulignent que cet argent serait sans conditions quant à son utilisation, à condition que les réductions d'émissions soient réellement réalisées.
L'étude a également exploré deux façons de mettre en œuvre cette règle. Une version, la règle de quantité, calculerait les limites d'emprunt en fonction du nombre exact de tonnes d'émissions réduites par rapport à un scénario de référence. Cela offre de la flexibilité dans le choix des politiques à utiliser, mais nécessite un calcul difficile de ce que les émissions auraient été sans aucune action. La seconde version, la règle de prix, lie les limites d'emprunt directement au prix du carbone. Elle est plus facile à administrer car elle repose sur un signal de prix clair plutôt que sur des estimations complexes des émissions futures, bien qu'elle limite la capacité du gouvernement à utiliser des outils non tarifaires comme les réglementations. Les chercheurs ont constaté que les deux versions pourraient fonctionner, mais que la règle de prix offre une voie plus directe pour la mise en œuvre.
Les auteurs précisent avec prudence que leurs conclusions dépendent d'hypothèses spécifiques, notamment concernant la valeur accordée au carbone et la réactivité de l'économie aux changements de prix. Ils soulignent également que la taille de la marge d'emprunt dépend fortement de la coopération internationale. Si un pays agit seul alors que les autres ne le font pas, les bénéfices de ses actions pourraient être dilués par une « fuite de carbone », où les émissions se déplacent simplement vers d'autres pays, réduisant la valeur effective des réductions. Dans de tels cas, le pouvoir d'emprunt accordé par la règle serait plus faible. Néanmoins, l'étude suggère que pour des régions comme l'UE, où des mécanismes internationaux comme les taxes aux frontières carbone sont en cours de développement, la règle d'or verte pourrait constituer un outil puissant pour surmonter la résistance politique aux prix élevés du carbone.
En déplaçant l'attention de ce qui est dépensé vers ce qui est accompli, cette proposition tente de résoudre le problème opérationnel qui a tourmenté les règles budgétaires précédentes. Elle élimine l'ambiguïté qui permet la comptabilité créative en utilisant une quantité impossible à falsifier : la quantité réelle de carbone retirée de l'atmosphère. Les chercheurs concluent que cette approche offre un moyen de concilier le besoin de responsabilité fiscale avec l'urgence de l'action climatique, transformant la dette qui restreint habituellement la politique en une ressource qui la favorise. Le résultat est un système où le gouvernement est récompensé pour faire ce qui est juste, et où le coût de ce qui est juste est partagé équitablement avec les générations qui hériteront des bénéfices.
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