Manager identity, relational contracting and the design of public-private agreements

우리가 마시는 물부터 우리가 달리는 도로에 이르기까지, 공공 서비스의 세계에서 정부는 종종 민간 기업을 고용하여 업무를 수행하게 합니다. 이러한 방식은 미묘한 균형을 만들어냅니다. 한편에는 회사가 업무를 올바르게 수행하고 대중을 이용하지 않도록 보장하기 위한 엄격한 규칙과 상세한 계약이 필요하다는 측면이 있습니다. 다른 한편에는 그 어떤 서면 문서도 미래의 모든 문제나 변화하는 상황을 예측할 수 없다는 현실이 존재합니다. 계약이 너무 경직되면 새로운 상황에 적응하기 위해 비용이 많이 드는 법적 분쟁을 치러야 하는 어려움이 생깁니다. 반대로 계약이 너무 느슨하면 회사가 편법을 쓸 여지를 남기게 됩니다. 이러한 긴장은 경제학의 근본적인 질문으로 이어집니다. 두 당사자 사이의 신뢰가 두꺼운 규칙 기반의 계약을 대체할 수 있는가? 즉, 정부와 기업 간의 오랜 관계가 페이지 가득한 처벌 및 모니터링 조항 대신 성문화되지 않은 이해관계에 의존할 수 있게 하는가 하는 점입니다.

이 질문은 빈센트 자딘(Vincent Jardine)의 연구의 핵심이며, 이 연구는 민간 기업을 운영하는 사람들의 정체성이 공공 계약이 작성되는 방식을 어떻게 변화시키는지 조사합니다. 이 연구는 프랑스의 주차장이라는 특정 경제 영역에 초점을 맞춥니다. 자딘은 프랑스 도시들과 해당 시설을 건설하고 관리하는 책임을 지는 단일 대형 운영사 사이에 체결된 수백 건의 계약을 분석했습니다. 연구는 두 가지 주요 유형의 거래를 살펴봅니다. '표준 공공 조달'로 알려진 첫 번째 유형은 시가 회사에 주차장 운영 비용을 지불하며, 이용객이 적을 경우의 위험을 시가 부담하는 단기 계약을 포함합니다. 다른 유형인 '공공 서비스 위임'은 흔히 수십 년간 지속되는 장기 파트너십으로, 회사가 주차장을 건설하고 실제 차량이 얼마나 나타날지에 대한 재정적 위험을 떠안는 방식입니다. 이러한 장기 거래는 더 복잡하며 계약 구조를 설정하는 데 있어 더 많은 유연성을 허용합니다.

연구자의 핵심 아이디어는 신뢰가 조직 간이 아닌 사람 사이에서 구축된다는 것입니다. 도시가 기업과 계약을 체결할 때, 계약에 서명하는 구체적인 관리자들이 중요합니다. 만약 도시가 이전에 동일한 관리자들과 협력한 적이 있다면, 그들에게는 상호작용의 역사가 있습니다. 그들은 상대방이 어떻게 생각하는지, 관계를 어떻게 가치 있게 여기는지, 그리고 서면 규칙이 강제하지 않더라도 약속을 지킬 수 있는 사람인지 알고 있습니다. 그러나 회사의 리더십이 바뀌어 낯선 새로운 관리자가 들어오면, 그 역사는 깨집니다. 도시는 더 이상 자신이 상대하는 사람을 알지 못하게 됩니다. 자딘은 이러한 불확실성이 도시를 불안하게 만들어, 자신들을 보호하기 위해 엄격한 처벌과 세부적인 모니터링 요구 사항이 담긴 훨씬 더 경직된 계약을 요구하게 만들 것이라고 가설을 세웠습니다.

이를 테스트하기 위해 연구자는 계약이 얼마나 '경직'되었는지 혹은 엄격한지를 측정하는 독특한 방법을 구축했습니다. 단순히 페이지 수를 세는 대신, 연구는 처벌, 지연, 품질 점검 및 법적 분쟁과 관련된 특정 단어들을 찾는 방법을 사용했습니다. 분석은 계약에 등장하는 희귀하고 구체적인 용어에 더 많은 가중치를 부여했는데, 이는 독특하고 엄격한 조항이 가득한 계약이 흔하고 일반적인 언어로 된 계약보다 더 경직되어 있다고 가정했기 때문입니다. 익숙한 관리자와 체결한 계약과 새로운 관리자와 체결한 계약을 비교함으로써, 연구는 엄격함의 수준이 변하는지 확인할 수 있었습니다.

결과적으로 주목할 만한 패턴이 나타났습니다. 도시가 이전에 만나본 적 없는 관리자와 계약을 체결할 때, 결과물인 계약은 실제로 더 경직되었습니다. 구체적으로, 이러한 새로운 계약들은 회사가 기준을 충족하지 못할 경우의 재정적 처벌에 관한 상세한 조항, 주차 인프라 상태에 대한 엄격한 보고 요구 사항, 그리고 회사의 일상 활동을 모니터링하기 위한 공식 절차를 포함할 가능성이 더 높았습니다. 반면, 과거에 동일한 관리자들과 협력했던 경우, 계약은 더 유연했으며 과도하게 강압적인 서면 안전장치에 덜 의존했습니다. 이는 도시가 알려진 관리자들을 믿고 서면으로 모든 결과를 미리 적어두지 않아도 그들이 옳은 일을 할 것이라고 믿을 만큼 충분히 안전하다고 느꼈음을 시사합니다. 다만 저자는 이러한 결과가 결정적인 인과 효과라기보다는 견고한 상관관계로 간주되어야 하며, 다른 요인들이 결과에 영향을 미칠 수 있다고 주의를 줍니다.

그러나 이 효과는 모든 유형의 계약에서 동일하게 나타나지는 않았습니다. 연구는 새로운 관리자를 상대할 때 나타나는 경직성으로의 변화가 주로 '공공 서비스 위임'이라 불리는 장기적이고 재량권이 높은 거래에서 발생한다는 것을 발견했습니다. 이는 회사가 프로젝트를 관리하는 데 상당한 자유를 갖는 복잡한 수십 년 단위의 파트너십입니다. 이러한 사례에서는 사람 간의 관계가 가장 중요합니다. 매우 엄격하고 자동화된 규칙에 의해 통제되며 협상의 여지가 거의 없는 짧은 표준 공공 조달 계약의 경우, 관리자의 정체성은 일반적으로 주요 경직성 척도에 아무런 영향을 미치지 않았습니다. 하지만 연구는 한 가지 예외를 언급했는데, 표준 계약의 경우 관리자 교체가 '적응 조항'(미래의 재협상을 계획하기 위해 설계된 조항)의 포함 여부에 영향을 미치는 것으로 나타났으나, 이 효과는 낮은 신뢰 수준에서만 통계적으로 유의미했습니다. 이러한 차이는 신뢰와 불문율에 의존할 수 있는 능력은 누구와 함께 일할 것인지, 그리고 거래를 어떻게 구조화할 것인지를 선택할 수 있는 자유에 크게 달려 있음을 강조합니다.

연구는 또한 정치적 환경이 역할을 하는지 고려했습니다. 정치적 경쟁이 치열한 도시나 선거철에는 관리자가 누구인지와 상관없이, 관료들이 특혜나 부패 의혹을 피하기 위해 더 엄격한 계약을 작성하도록 강요받을 수도 있습니다. 데이터는 이러한 아이디로를 뒷받침하지 않았습니다. 정치적 감시 수준이나 선거 시기는 관리자의 정체성과 계약의 경직성 사이의 관계를 유의미하게 변화시키지 않았습니다. 주요 동인은 여전히 도시와 테이블 맞은편에 앉은 특정 관리자 사이의 개인적 역사였습니다.

궁극적으로 이 연구는 복잡한 민관 협력의 세계에서 인간관계가 강력한 경제적 힘이라는 점을 시사합니다. 정부와 기업이 동일한 리더십과 함께 협력해 온 역사가 있다면, 더 단순하고 적응력이 뛰어난 계약을 작성할 수 있습니다. 이러한 유연성은 비용을 절감하고 지속적인 법적 감독의 마찰을 줄일 수 있습니다. 그러나 리더십이 바뀌면 신뢰라는 안전망은 사라지고, 시스템은 안전을 보장하기 위해 더 경직되고 규칙 중심적인 방식으로 회귀합니다. 이 연구의 결과는 공공 행정 기관에 있어, 안정적인 리더십을 가진 기업과 지속적인 파트너십을 유지하는 것이 필요한 법적 프레임워크가 유연성을 허용하는 한 비용을 절감하고 효율성을 높이는 가치 있는 전략이 될 수 있음을 시사합니다. 이 연구는 이것이 완벽한 해결책이라거나 신뢰가 위험을 제거한다고 주장하는 것이 아니라, 서명 뒤에 있는 사람들이 종이에 적힌 글자만큼이나 중요하다는 증거를 제공합니다.