Manager identity, relational contracting and the design of public-private agreements

In der Welt der öffentlichen Dienstleistungen, vom Wasser, das wir trinken, bis hin zu den Straßen, auf denen wir fahren, stellt die Regierung oft private Unternehmen ein, um die Arbeit zu erledigen. Diese Vereinbarung schafft ein empfindliches Gleichgewicht. Auf der einen Seite besteht die Notwendigkeit strenger Regeln und detaillierter Verträge, um sicherzustellen, dass das Unternehmen seine Aufgabe korrekt erfüllt und die Öffentlichkeit nicht ausnutzt. Auf der anderen Seite steht die Realität, dass kein schriftliches Dokument jedes zukünftige Problem oder jede Änderung der Umstände vorhersehen kann. Wenn ein Vertrag zu starr ist, wird es schwierig, sich an neue Situationen anzupassen, ohne in teure Rechtsstreitigkeiten zu geraten. Wenn er zu locker ist, lässt er Raum dafür, dass das Unternehmen an der Qualität spart. Diese Spannung führt zu einer grundlegenden Frage in der Wirtschaftswissenschaft: Kann Vertrauen zwischen zwei Parteien die Notwendigkeit eines dicken, regelgebundenen Vertrags ersetzen? Konkret gefragt: Erlaubt eine langjährige Beziehung zwischen einer Regierung und einem Unternehmen, dass sie sich auf ungeschriebene Verständnisse statt auf Seiten voller Strafen und Überwachungsklauseln verlassen können?

Diese Frage steht im Zentrum einer Studie von Vincent Jardine, die untersucht, wie die Identität der Personen, die ein privates Unternehmen leiten, die Art und Weise verändert, wie öffentliche Verträge verfasst werden. Die Forschung konzentriert sich auf eine spezifische Ecke der Wirtschaft: Parkhäuser in Frankreich. Jardine analysierte hunderte von Vereinbarungen, die zwischen französischen Städten und einem einzigen großen Betreiber geschlossen wurden, der für den Bau und die Verwaltung dieser Parkeinrichtungen verantwortlich ist. Die Studie betrachtet zwei Haupttypen von Geschäften. Ein Typ, bekannt als Standard-öffentliche Beschaffung, umfasst kurzfristige Vereinbarungen, bei denen die Stadt das Unternehmen bezahlt, damit dieses das Parkhaus betreibt, und die Stadt das Risiko trägt, falls weniger Menschen dort parken. Der andere Typ, genannt eine öffentliche Dienstleistungskonzession, ist eine langfristige Partnerschaft, die oft Jahrzehnte dauert, bei der das Unternehmen das Parkhaus baut und das finanzielle Risiko übernimmt, wie viele Autos tatsächlich erscheinen. Diese langfristigen Geschäfte sind komplexer und erlauben mehr Flexibilität in der Strukturierung der Vereinbarung.

Die zentrale Idee des Forschers ist, dass Vertrauen zwischen Menschen aufgebaut wird, nicht nur zwischen Organisationen. Wenn eine Stadt einen Vertrag mit einem Unternehmen abschließt, zählen die spezifischen Manager, die den Deal unterzeichnen. Wenn die Stadt schon früher mit denselben Managern zusammengearbeitet hat, besteht eine Interaktionsgeschichte. Sie wissen, wie diese Individuen denken, wie sie die Beziehung bewerten und ob man sich darauf verlassen kann, dass sie ihr Wort halten, ohne dass eine schriftliche Regel dies erzwingt. Wenn jedoch das Management des Unternehmens wechselt und ein neuer, unbekannter Manager übernimmt, ist diese Geschichte unterbrochen. Die Stadt kennt die Person, mit der sie es zu tun hat, nicht mehr. Jardine hypothetisierte, dass diese Unsicherheit die Stadt nervös machen würde, was dazu führt, dass sie einen viel starreren Vertrag fordert, der mit strengen Strafen und detaillierten Überwachungsanforderungen gefüllt ist, um sich zu schützen.

Um dies zu testen, entwickelte der Forscher eine einzigartige Methode, um zu messen, wie „starr“ oder streng ein Vertrag war. Anstatt nur die Anzahl der Seiten zu zählen, nutzte die Studie eine Methode, die nach spezifischen Wörtern im Zusammenhang mit Bestrafung, Verzögerungen, Qualitätskontrollen und Rechtsstreitigkeiten suchte. Die Analyse gab selteneren, spezifischen Begriffen, die in einem Vertrag vorkamen, ein höheres Gewicht, unter der Annahme, dass ein Vertrag, der mit einzigartigen, strengen Klauseln gefüllt ist, starrer ist als einer mit häufigen, generischen Formulierungen. Durch den Vergleich von Verträgen, die mit vertrauten Managern geschlossen wurden, mit solchen, die mit neuen Managern geschlossen wurden, konnte die Studie sehen, ob sich der Grad der Strenge änderte.

Die Ergebnisse zeigten ein bemerkenswertes Muster. Wenn eine Stadt einen Deal mit einem Manager abschloss, den sie zuvor noch nie getroffen hatte, war der resultierende Vertrag tatsächlich starrer. Insbesondere enthielten diese neuen Vereinbarungen eher detaillierte Klauseln über finanzielle Strafen, falls das Unternehmen die Standards nicht erfüllt, strenge Anforderungen an die Berichterstattung über den Zustand der Parkinfrastruktur und formale Verfahren zur Überwachung der täglichen Aktivitäten des Unternehmens. Im Gegensatz dazu waren die Verträge flexibler, wenn die Stadt in der Vergangenheit mit denselben Managern zusammengearbeitet hatte, und stützten sich weniger auf diese massiven, schriftlichen Sicherungsmaßnahmen. Dies deutet darauf darauf hin, dass sich die Stadt sicher genug fühlte, um den bekannten Managern zu vertrauen, das Richtige zu tun, ohne dass jedes mögliche Ergebnis im Voraus aufgeschrieben werden musste. Der Autor mahnt jedoch zur Vorsicht und weist darauf hin, dass diese Ergebnisse als robuste Korrelationen und nicht als definitive kausale Effekte zu betrachten sind, da auch andere Faktoren die Ergebnisse beeinflusst haben könnten.

Dieser Effekt war jedoch nicht für jeden Typ von Vertrag gleich. Die Studie fand heraus, dass der Übergang zur Starrheit beim Umgang mit neuen Managern primär in den langfristigen, mit hoher Ermessensfreiheit verbundenen Geschäften, den sogenannten öffentlichen Dienstleistungskonzessionen, stattfand. Dies sind die komplexen, jahrzehntelangen Partnerschaften, bei denen das Unternehmen einen erheblichen Spielraum bei der Verwaltung des Projekts hat. In diesen Fällen zählt die Beziehung zwischen den Menschen am meisten. Für die kürzeren, standardmäßigen Beschaffungsverträge, die durch sehr strenge, automatische Regeln geregelt werden und wenig Raum für Verhandlungen lassen, machte die Identität des Managers für die wesentlichen Starrheitsmaße im Allgemeinen keinen Unterschied. Die Studie stellte jedoch eine spezifische Ausnahme fest: Bei diesen Standardverträgen schienen Managerwechsel die Aufnahme von „Anpassungsklauseln“ zu beeinflussen, die dazu dienen, zukünftige Neuverhandlungen zu planen, obwohl dieser Effekt nur auf einem niedrigeren Konfidenzniveau statistisch signifikant war. Dieser Unterschied verdeutlicht, dass die Fähigkeit, sich auf Vertrauen und ungeschriebene Verständnisse zu verlassen, stark davon abhängt, wie viel Freiheit man hat, die Personen auszuwählen, mit denen man zusammenarbeitet, und wie man den Deal strukturiert.

Die Studie betrachtete auch, ob das politische Umfeld eine Rolle spielte. Es war möglich, dass Beamte in Städten mit hoher politischer Konkurrenz oder während Wahljahren gezwungen waren, unabhängig davon, wer der Manager war, strengere Verträge zu schreiben, um Vorwürfen der Begünstigung oder Korruption zu entgehen. Die Daten stützten diese Idee nicht. Das Ausmaß der politischen Kontrolle oder der Zeitpunkt von Wahlen veränderte den Zusammenhang zwischen Manageridentität und Vertragstiefe nicht signifikant. Der primäre Treiber blieb die persönliche Geschichte zwischen der Stadt und den spezifischen Managern auf der anderen Seite des Tisches.

Letztlich legt die Forschung nahe, dass in der komplexen Welt der öffentlich-privaten Partnerschaften menschliche Beziehungen eine mächtige wirtschaftliche Kraft sind. Wenn eine Regierung und ein Unternehmen eine gemeinsame Geschichte der Zusammenarbeit mit derselben Führungsebene haben, können sie es sich leisten, einfachere, anpassungsfähigere Verträge zu schreiben. Diese Flexibilität kann Geld sparen und die Reibungsverluste durch ständige rechtliche Aufsicht verringern. Aber wenn diese Führungsebene wechselt, verschwindet das Sicherheitsnetz des Vertrauens, und das System kehrt zu einem starreren, regelgebundenen Ansatz zurück, um Sicherheit zu gewährleisten. Die Ergebnisse implizieren, dass für öffentliche Verwaltungen die Aufrechterhaltung stabiler Partnerschaften mit Unternehmen mit konsistenter Führung eine wertvolle Strategie zur Kostensenkung und Effizienzsteigerung sein könnte, sofern die notwendigen rechtlichen Rahmenbedingungen eine solche Flexibilität zulassen. Die Studie behauptet nicht, dass dies eine perfekte Lösung ist oder dass Vertrauen alle Risiken eliminiert, aber sie liefert Beweise dafür, dass die Menschen hinter den Unterschriften genauso viel zählen wie die Worte, die auf dem Papier stehen.