The role of benefit-cost analysis in water supply and sanitation project decisions: A qualitative study of three multilateral development banks

매일 수십억 명의 사람들이 수도꼭지에서 흐르는 물과 폐기물을 안전하게 운반하는 위생 시스템에 의존합니다. 이러한 서비스는 단순한 편의의 문제가 아닙니다. 이는 인류 건강의 토대이며, 아이들이 생존하고, 가족들이 시간을 절약하며, 공동체가 성장할 수 있게 해줍니다. 그럼에도 불구하고 명백한 필요성에도 불구하고, 여전히 수십억 명의 사람들이 이에 대한 접근권이 부족하며, 이러한 시스템을 구축하는 데 사용할 수 있는 자금은 한정되어 있습니다. 정부와 국제 기구들은 다른 국가나 다른 분야의 경쟁적인 프로젝트들 사이에서 어디에 매 달러를 지출할지 결정해야 합니다. 이러한 선택을 공정하고 효과적으로 하기 위해, 그들은 흔-히 '비용-편익 분석(benefit-cost analysis)'이라는 방법을 사용합니다. 간단히 말해, 이것은 프로젝트가 가져올 총체적인 이득을 그것을 건설하고 운영하는 데 드는 총비용과 저울질하는 방법입니다. 이는 줄어든 병가, 깨끗해진 강, 절약된 시간과 같은 것들에 가치를 부여하여, 그 투자가 진정으로 가치가 있는지 확인하려고 시도합니다.

수십 년 동안, 다자개발은행이라 불리는 주요 국제 대출 기관들은 이 방법을 사용하여 수자원 및 위생 프로젝트를 결정해 왔습니다. 세계은행(World Bank), 아시아개발은행(Asian Development Bank), 아프리카개발은행(African Development Bank)을 포함한 이 은행들은 지난 10년 동안 이 분야에 180억 달러 이상을 쏟아부었습니다. 그러나 이러한 결정 뒤에 숨겨진 수학적 원리는 잘 알려져 있는 반면, 이러한 계산이 실제로 어떻게 이루어지는지, 그리고 그것이 프로젝트의 최종 '승인' 또는 '거절'에 어떻게 진정으로 영향을 미치는지에 대한 인간적인 과정은 미스터리로 남아 있었습니다. 런던 위생 열대 의학 대학원(London School of Hygiene & Tropical Medicine)과 아시아 아프리카 사회 대학원(School of Oriental and African Studies) 연구진의 새로운 연구는 이 과정을 밝혀냈습니다. 연구진은 이 프로젝트들을 설계하고 승인하는 직원들과 직접 대화함으로써, 현실 세계에서 이러한 경제적 평가가 어떻게 작동하는지, 어디에서 성공하고 어디에서 어려움을 겪는지 밝혀냈습니다.

연구진은 세 곳의 가장 큰 개발은행 직원들을 인터뷰하여 상세한 조사를 수행했습니다. 그들은 아프리카, 아시아, 유럽에서 진행된 13개의 최근 수자원 및 위생 프로젝트에 참여했던 프로젝트 매니저, 경제학자, 컨설턴트 등 15명의 전문가와 대화를 나누었습니다. 또한 연구팀은 이들 직원 중 일부와 그룹 토론을 진행하여 그들의 경험을 더 깊이 파고들었습니다. 그들은 비용-편익 분석이 어떻게 만들어졌는지, 누가 과정에 참여했는지, 어떤 데이터가 사용되었는지, 그리고 최종 수치가 프로젝트 승인 결정에 어떻게 영향을 미쳤는지에 대해 구체적인 질문을 던졌습니다. 목표는 스프레드시트 자체를 살펴보는 것이 아니라, 그 뒤에 숨겨진 이야기, 즉 직원들이 직면한 도전 과제, 그들이 따르는 규칙, 그리고 수백만 달러가 걸려 있을 때 이러한 경제적 도구들이 실제로 어떻게 사용되는지에 대한 현실을 이해하는 것이었습니다.

연구 결과, 이 은행들에게 비용-편익 분석은 프로젝트가 승인되기 전에 반드시 거쳐야 하는 필수 단계임이 밝혀졌습니다. 이는 은행이 제한된 자원을 경제적 타당성이 없는 프로젝트에 낭비하지 않도록 보장하기 위한 중요한 체크포인트로 취급됩니다. 이 과정은 보통 프로젝트가 구상 단계에 있을 때 일찍 시작되어 상세 계획 단계까지 이어집니다. 직원들은 내부 지침과 국제 표준을 따라 모델을 구축하며, 이 작업은 동료 및 선임 경제학자들에 의한 엄격한 내부 검토를 거칩니다. 그러나 연구진은 이 과정이 결코 완벽하지 않다는 것을 발견했습니다. 가장 큰 장애물 중 하나는 데이터의 품질입니다. 이러한 프로젝트가 진행되는 많은 국가에서는 건강, 물 사용량 또는 지역 경제에 관한 신뢰할 수 있는 기록이 존재하지 않습니다. 직원들은 종-종 추정치나 이웃 나라의 데이터에 의존해야 하며, 이는 프로젝트의 진정한 가치를 정밀하게 계산하는 것을 어렵게 만듭니다.

또 다른 중요한 발견은 전체 범위의 혜택을 측정하는 것의 어려움입니다. 파이프와 펌프의 비용을 세는 것은 비교적 쉽지만, 아이가 병에 걸리지 않아 학교에 계속 다니게 된 가치나, 여성이 물을 구하러 몇 마일을 걷지 않아도 되어 절약한 시간을 숫자로 환산하는 것은 훨씬 더 어렵습니다. 연구는 직원들이 이러한 '비건강(non-health)' 혜택을 정량화하는 데 어려움을 겪으며, 사회적 또는 환경적 이득이 너무 복잡하여 측정하기 어렵다는 이유로 간과되기도 한다는 점을 보여주었습니다. 더욱이, 일단 프로젝트가 승인되고 자금이 방출되면, 초점은 종종 인프라를 구축하고 돈을 쓰는 것에 완전히 맞춰집니다. 프로젝트가 완료된 후 예측된 혜택이 실제로 발생하는지 추적하는 계획은 자주 소홀히 다뤄집니다. 이는 은행들이 원래의 계산이 맞았는지 확인할 기회를 거의 갖지 못하게 만들며, 따라서 향후 프로젝트를 위해 배우고 개선하는 것을 어렵게 만듭니다.

인터뷰에서 얻은 가장 드러나는 통찰은 이러한 분석이 최종 결정에 어떻게 영향을 미치는가에 관한 것입니다. 직원들은 경제적 결과가 부정적인 프로젝트는 일반적으로 진행될 수 없으며, 단순히 승인되지 않는다고 확인해주었습니다. 그러나 연구진은 만약 프로젝트가 처음에 좋지 않은 결과를 보이더라도, 팀이 다시 돌아가 설계를 변경하는 경우가 많다는 것을 발견했습니다. 그들은 이해관계자들이 이미 건설하기를 원하는 프로젝트에 맞춰 숫자가 양수로 변할 때까지 비용을 조정하거나, 범위를 변경하거나, 기후 변화 영향이나 일자리 창출과 같이 새로운 혜택을 산정하는 방법을 시도할 수 있습니다. 이는 분석이 강력한 문지기 역할을 하는 동시에, 이해관계자들이 이미 추진하고자 하는 프로젝트에 맞게 조정될 수 있는 유연한 도구임을 시사합니다. 의사결정 과정은 경제적 분석 단독으로 추진되는 것이 아니라, 경제적 생존 가능성, 사회적 영향, 정치적 우선순위, 그리고 환경적 우려가 혼합된 결과입니다. 어떤 경우에는 경제적 근거가 약하더라도 사회적 필요가 매우 강력하다면 프로젝트가 승인될 수 있지만, 이는 규칙이라기보다 예외적인 경우입니다.

연구는 비용-편 de 분석이 이 은행들이 운영되는 방식의 핵심적인 부분이지만, 더 효과적이 되기 위해서는 시스템 개선이 필요하다고 결론지었습니다. 연구진은 은행들이 다양한 유형의 혜택, 특히 건강 및 환경과 관련된 혜택을 식별하고 측정하기 쉽게 만들기 위해 지침을 업데이트해야 한다고 제안합니다. 또한, 직원들이 과거 프로젝트의 데이터와 모델에 접근할 수 있는 공유 데이터베이스를 구축할 것을 권고하는데, 이는 매번 처음부터 다시 시작하는 것을 방지하고 계산의 정확도를 높이는 데 도움이 될 것입니다. 추가적으로, 특히 데이터가 부족한 지역에서 직원들이 이러한 모델을 다룰 수 있도록 더 많은 교육이 필요합니다. 이러한 변화를 통해, 은행들은 자신들의 경제적 평가가 단순한 관료적 절차가 아니라, 깨끗한 물과 위생을 가장 필요로 하는 사람들에게 가장 큰 가치를 전달할 수 있는 진정한 도구가 되도록 할 수 있을 것입니다.