The role of benefit-cost analysis in water supply and sanitation project decisions: A qualitative study of three multilateral development banks

Chaque jour, des milliards de personnes comptent sur l'eau qui coule d'un robinet et sur des systèmes d'assainissement qui évacuent les déchets en toute sécurité. Ces services ne sont pas seulement une question de commodité ; ils sont le fondement de la santé humaine, permettant aux enfants de survivre, aux familles de gagner du temps et aux communautés de prospérer. Pourtant, malgré ce besoin évident, des milliards de personnes manquent encore d'accès, et l'argent disponible pour construire ces systèmes est limité. Les gouvernements et les organisations internationales doivent décider où dépenser chaque dollar, en choisissant entre des projets concurrents dans différents pays ou différents secteurs. Pour faire ces choix de manière équitable et efficace, ils ont souvent recours à une méthode appelée analyse coûts-avantages. En termes simples, il s'agit d'une façon de peser le bien total qu'un projet apportera par rapport au coût total de sa construction et de son fonctionnement. Elle tente de donner une valeur à des éléments tels que la réduction des jours de maladie, la propreté des rivières et le temps gagné, afin de voir si l'investissement en vaut réellement la peine.

Pendant des décennies, de grands prêteurs internationaux connus sous le nom de banques multilatérales de développement ont utilisé cette méthode pour décider du financement de projets d'eau et d'assainissement. Ces banques, incluant la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement et la Banque africaine de développement, ont injecté plus de dix-huit milliards de dollars dans le secteur au cours de la dernière décennie seulement. Cependant, bien que la logique mathématique derrière ces décisions soit bien connue, le processus humain de la manière dont ces calculs sont réellement effectués, et de la façon dont ils influencent véritablement le « oui » ou le « non » final sur un projet, est resté un mystère. Une nouvelle étude menée par des chercheurs de la London School of Hygiene & Tropical Medicine et de la School of Oriental and African Studies lève le voile sur ce processus. En interrogeant directement le personnel qui conçoit et approuve ces projets, les chercheurs ont découvert comment ces évaluations économiques fonctionnent dans le monde réel, là où elles réussissent et là où elles peinent.

Les chercheurs ont mené une enquête détaillée en interrogeant le personnel de trois des plus grandes banques de développement. Ils ont interrogé quinze personnes, comprenant des gestionnaires de projets, des économistes et des consultants, qui avaient travaillé sur treize projets récents d'eau et d'assainissement en Afrique, en Asie et en Europe. L'équipe a également organisé des discussions de groupe avec un sous-ensemble de ces membres du personnel pour approfondir leurs expériences. Ils ont posé des questions spécifiques sur la manière dont l'analyse coûts-avantages a été créée, qui a participé au processus, quelles données ont été utilisées et comment les chiffres finaux ont influencé la décision d'approuver un projet. Le but n'était pas d'examiner les feuilles de calcul elles-mêmes, mais de comprendre l'histoire qui se cache derrière elles : les défis auxquels le personnel a été confronté, les règles qu'il a suivies et la réalité de l'utilisation de ces outils économiques lorsque des millions de dollars sont en jeu.

L'étude a révélé que pour ces banques, l'analyse coûts-avantages est une étape obligatoire qui intervient avant même qu'un projet ne soit approuvé. Elle est considérée comme un point de contrôle critique pour garantir que la banque ne gaspille pas ses ressources limitées dans des projets qui n'ont pas de sens économique. Le processus commence généralement tôt, souvent dès qu'un projet n'est qu'un concept, et se poursuit tout au long de la phase de planification détaillée. Les membres du personnel suivent des directives internes et des normes internationales pour construire leurs modèles, et leur travail est soumis à des examens internes rigoureux par des pairs et des économistes seniors. Cependant, les chercheurs ont découvert que le processus est loin d'être parfait. L'un des plus grands obstacles est la qualité des données. Dans de nombreux pays où ces projets ont lieu, des registres fiables sur la santé, l'utilisation de l'eau ou l'économie locale n'existent tout simplement pas. Le personnel doit souvent s'appuyer sur des estimations ou des données provenant de pays voisins, ce qui rend difficile le calcul de la valeur réelle d'un projet avec précision.

Une autre conclusion importante concerne la difficulté de mesurer toute la gamme des bénéfices. S'il est relativement facile de compter le coût des tuyaux et des pompes, il est beaucoup plus difficile de chiffrer la valeur d'un enfant qui reste à l'école parce qu'il n'est pas malade, ou du temps qu'une femme gagne en ne devant pas marcher des kilomètres pour obtenir de l'eau. L'étude montre que le personnel éprouve souvent des difficultés à quantifier ces bénéfices « non sanitaires », et que les gains sociaux ou environnementaux sont parfois négligés car ils sont trop complexes à mesurer. De plus, une fois qu'un projet est approuvé et que le financement est débloqué, l'attention se porte souvent entièrement sur la dépense de l'argent et la construction de l'infrastructure. Le plan visant à suivre si les bénéfices prévus se réalisent réellement après la fin du projet est fréquemment délaissé. Cela signifie que les banques ont rarement l'occasion de voir si leurs calculs initiaux étaient corrects, ce qui rend difficile l'apprentissage et l'amélioration pour les projets futurs.

L'enseignement le plus révélateur des entretiens concerne l'influence de ces analyses sur la décision finale. Le personnel a confirmé qu'un projet présentant un résultat économique négatif ne peut généralement pas aller de l'avant ; il ne sera tout simplement pas approuvé. Cependant, les chercheurs ont également constaté que si un projet présente initialement un mauvais résultat, l'équipe revient souvent en arrière et le reconçoit. Ils peuvent ajuster les coûts, modifier la portée ou essayer de trouver de nouvelles façons de comptabiliser les bénéfices — comme inclure les impacts du changement climatique ou la création d'emplois — jusqu'à ce que les chiffres deviennent positifs. Cela suggère que, bien que l'analyse soit un puissant garde-fou, elle peut aussi être un outil flexible que l'on ajuste pour l'adapter à un projet que les parties prenantes veulent déjà construire. Le processus de décision n'est pas dicté par l'analyse économique seule ; c'est un mélange de viabilité économique, d'impact social, de priorités politiques et de préoccupations environnementales. Dans certains cas, un projet ayant un dossier économique faible peut tout de même être approuvé s'il répond à un besoin social très fort, mais cela reste l'exception plutôt que la règle.

L'étude conclut que, bien que l'analyse coûts-avantages soit une partie centrale du fonctionnement de ces banques, le système doit être amélioré pour être plus efficace. Les chercheurs suggèrent que les banques devraient mettre à jour leurs directives pour faciliter l'identification et la mesure de différents types de bénéfices, en particulier ceux liés à la santé et à l'environnement. Ils recommandent la création d'une base de données partagée où le personnel pourrait accéder aux données et aux modèles des projets passés, ce qui l'aiderait à éviter de repartir de zéro à chaque fois et à améliorer la précision de ses calculs. De plus, une formation accrue est nécessaire pour aider le personnel à naviguer dans la complexité de ces modèles, particulièrement dans les régions où les données sont rares. En apportant ces changements, les banques pourraient s'assurer que leurs évaluations économiques ne soient pas seulement un obstacle bureaucratique, mais un véritable outil qui les aide à apporter la plus grande valeur aux personnes qui ont le plus besoin d'eau propre et d'assainissement.